——日本竞争政策演变的启示 
  

【内容提要】将反垄断法这一产生于发达市场经济国家的制度引入像日本这种后发展国家的经济体制内后，传统的反垄断思想和理念与后发展国家中主导经济发展的政府权力发生矛盾和冲突，竞争政策与产业政策的关系成为主要的磨合点。由于后发展国家所处的经济社会环境与发达国家不同，竞争政策的价值取向以及与其他制度和政策的互补关系也不同，所以政策评价的标准也应该是不同的。

    【关 键 词】竞争政策/禁止垄断法/经济发展/政策评价

   　一、战前工业化时期的统制经济与政府管制政策

    从1868年明治维新后日本近代国家的建立，到1945年第二次世界大战结束前，是日本工业化时期，也是日本资本主义制度的确立和形成时期。在日本资本主义经济体制确立过程中，政府一直起着关键性的作用。日本的资本原始积累和工业化，也是由国家自上而下地强制推行的。日本的明治时代在理念上是资本主义，而实际上却是政府主导的重商主义经济体制。从大正末期到昭和初期，政府采取了积极助长卡特尔的政策。日本的产业从一开始就是在政府的保护下确立和成长起来的。战时统制经济时期，日本甚至引入了计划经济思想。经济资源由国家垄断体制来支配，经济主体间很少发生竞争关系，政府也不希望国内企业间相互竞争。因为国家经济实力薄弱，要举国一致面对外商贸易垄断的压力和支持侵略战争，加速工业化进程。
    从日本资本主义制度发展的过程来看，政府管制的传统是与生俱来的。从近代国家的建立，到第二次世界大战结束，国内都不具备自由竞争和竞争政策思想滋生的土壤，政府的扶植、管制和干预是惟一的选择。这除了制度和发展时机外，更有着深刻的历史和思想文化因素。日本传统文化认为协调是“美德”，竞争是“恶德”。从悠久的农耕历史中形成的“村落的伦理”，强调“对内协调、对外竞争”，个体归属于群体。这些思想渗透于现代日本社会经济的方方面面，形成日本特有的“协调竞争”的方式（高增杰，1987）。
    日本的“村落的伦理”与美国反托拉斯哲学不同。尽管战后日本企业间的竞争十分激烈，但他们却不喜欢把弱者赶出竞争行列成为牺牲者。竞争企业最终也是聚合性共同体的组成部分，所以必须回避破产悲剧的发生。村落的伦理有义务对回避“过当竞争”的风险采取安全保障措施。为此，企业、银行、行业团体、政治家、官厅等要强化相互依赖关系，社会也期待这些组织在“过当竞争”的风险中，保障企业特别是中小企业的安全。而各经济官厅的行政指导正是保证实现和谐、有节制竞争的有效手段。
    日本战后的竞争政策正是基于其传统文化和伦理，维持着日本特有的市场竞争秩序。战后日本政府干预经济的方式及政策手段以及政府与民间企业相互依存关系的传统，从战前的体制中都能找到其历史渊源。

    二、战后经济恢复时期的竞争政策

    1946-1955年是日本经济恢复时期，此间，经济统制、政府介入、交易关系系列化等非市场力量和强调市场竞争、排除集中的市场力量并存、对立和抗衡。由于经济的复兴和向开放体制的转轨，政府统制的逐步退出是必然的。但和战后其他时期相比，政府对产业的介入力度仍是很强的。1947年“禁止垄断法”的制定标志着日本战后市场经济体制的竞争政策的开端。但这一法律制度是依靠体制外部的力量强制性引入的，是一种制度的嫁接，所以体制内产生了强烈的排斥反应。
    日本在战后经济统制及占领体制结束后，便形成了竞争政策与产业政策对立的局面。“禁止垄断法”所体现的竞争政策，开始被产业界和产业官厅协同实施的产业政策所逐步蚕食，“禁止垄断法”遭到排斥。制定“禁止垄断法”的意义只在于为战后的日本确立市场经济体制和经济民主制度准备了一项制度的“基础设施”，还不能作为以维护公平竞争的市场秩序为目的的竞争政策得以施展。因为当时日本只能靠政府的产业政策启动濒于崩溃的经济。对于政府包括行政卡特尔在内的限制竞争的政策手段，“禁止垄断法”是不能干涉的。依靠倾斜的产业政策促进经济的复兴比实现竞争的公平更为重要。1949年和1953年两次修改“禁止垄断法”，更使政府的干预行为合法化。但“禁止垄断法”对打破战前的集权性控制和限制竞争的体制，以及建立市场经济体制下的竞争秩序，还是起了积极作用。

    三、经济高速增长时期的竞争政策

    如果把市场和政府作为两极，那么在经济发展过程中，市场的作用依赖于竞争政策；政府的作用依赖于产业政策。在市场和政府同时起作用的混合经济中，竞争政策与产业政策在市场与政府这两极间的哪一点上融合，不同经济发展模式的国家是不甚相同的。日本所走的工业现代化道路，不是市场自发的过程，而是政府主导的自觉的过程。在这个过程中，竞争政策被置于次要地位，产业政策被置于主导地位，使竞争政策服从和服务于产业政策。
    1956年到70年代初是经济高速增长时期，也是“禁止垄断法”的“休眠”期，是反垄断法与日本经济体制磨合、适应的时期。竞争政策与产业政策的关系是其主要的磨合点。日本在“市场”与“政府”这两极之间，找到了竞争政策与产业政策的融合点，即竞争政策服从产业政策；产业政策和竞争政策都服从于“增强国际竞争力，赶超发达国家”这一国家总体的发展战略。日本在经济高速增长阶段采取了“产业政策优先”的原则，但并没有否定和排斥市场，而是“通过政府直接组织市场的过程来培育和扩张市场”，“以强制的制度供给和秩序供给，实现经济优先增长的目标”（李晓，1996）。这一时期，竞争政策在不断适应产业政策的调整过程中，以新的姿态开始逐步融合到日本的经济体制之中去。
    在政策制定和执行过程中，政府与产业组织的关系是十分重要的因素。日本政府与产业组织之间保持着一种长期相互依存的关系，并且把行政指导作为政策执行过程的重要手段，起到了很好的利益调整作用，减小了政策过程的政治阻力。尽管这种政企关系存在很多弊端，甚至被称为“腐败的温床”，但在经济赶超时期，确实保证了政府强有力的政策干预，实现了经济增长的优先目标。
    日本市场秩序的基础，是由以企业间长期交易关系为特征的日本式交易方式和产业组织结构构成的。在“禁止垄断法”规制下形成的日本产业组织结构和企业形态，是实现经济相对稳定和经济高速增长的新需要。在日本的交易关系中，流通系列化、下包制、默契合约、各种排他性交易习惯等等，有效地利用了由长期交易关系所产生的机制，形成了日本独特的、具有大量外部因素的竞争机制。这种企业间的长期交易关系，在日本外部市场不发育的情况下，代替契约关系，使交易关系相对稳定，降低了交易风险，节约了交易费用。日本的竞争政策在经济高速增长时期所作出的种种调整，也正是为了维持这样一种秩序。这种秩序并不是传统竞争政策理念所追求的政策目标下的秩序，不是以保护公平自由竞争为前提的秩序，但却是支持经济高速增长的、有效率的秩序。这正是后发展国家的竞争政策与发达市场经济国家的竞争政策目标价值取向的不同。

    四、面向经济全球化的日本竞争政策

    1970年代以后，日本经济陷入低速增长和长期低迷状态，也面临着经济全球化步伐加快的挑战。这一时期日本竞争政策的明显特点是不断强化和规范化，开始全面行使竞争政策固有的职能。反垄断法这一外来的制度，已融入日本的经济体制中去，作为稳定的制度在经济体制内部固定下来。
    日本作为后发展国家完成经济赶超和市场机能发育完善后，必然要面对政府职能的再一次转换。如何在政府与市场间找到新的平衡点，是政府职能转换的重要课题。1989年“日美结构协议”之后，日本对国内政策做出了种种调整，尤其是“禁止垄断法”职能的回归，实行“规制缓和”政策，表现出日本政府在职能转换上做出很大努力。
    后发展国家政府职能向市场化的转换，尽管是必然的选择，却并非是一个自觉的过程。这涉及到政府职能转换能力的问题，也遇到融入国际社会后来自外部的压力问题。
    进入1990年代后，日本历届政府都强调建立与国际协调的社会，扩大和加强对外开放。越是开放的经济，政府的政策选择空间越小，因为开放的经济是要按照国际惯例规范地去操作，或者说是要接受发达国家的游戏规则。完全开放的经济体制，只对具有相当的国际竞争力的国家来说才是有益的。
    日本竞争政策的演变过程表明：一个国家在不同的经济发展阶段竞争政策目标的价值取向不同。在市场制度建立的初期和经济赶超阶段，竞争政策关注的重点是不正当竞争行为，而对政府产业政策手段中限制竞争的行为和促进垄断行为给与默许，或使其合法化。而在市场机制完善后，政策重点则转为规制垄断行为和限制竞争的行为，当然也包括政府的行政垄断和限制竞争的过度于预。在政府主导型经济发展模式的后发展国家，市场的发育是一个渐进的过程，在这个过程中反垄断法的地位是逐渐加强的。所以，后发展国家尽早制定反垄断法不会制约产业的集中和国际竞争力的增强。相反，在制约政府行政权力的法律制度尚不健全的情况下，“禁止垄断法”的超前引入，在某种程度上还起到了抑制政府过度干预的作用（注：典型事例是1963年在通产省积极倡导新产业秩序论的背景下制定提出的“特定产业振兴临时措施法案”的流产。）。

    五、关于竞争政策的评价标准

    1970年代以后，当美国开始反省以规制市场结构为主的结构主义的反托拉斯政策对战后美国经济增长的制约，并开始转向以规制市场行为为主的行为主义的政策模式时，人们却发现，作为一下让严厉的结构主义的禁止垄断法长期休眠的后发展国家，日本早已创造了经济发展的奇迹。用传统竞争政策的观点来看，在日本的交易过程和政府干预过程中，存在着大量不合法或排斥禁止垄断法的现象，如对优势企业的宽容，助长卡特尔的产业政策，排他性的交易习惯等等，但用效率的观点来解释，这些现象又不无合理之处。当初，日本是在强烈的追求经济效率和增强国际竞争力的动机下，排斥和回避禁止垄断法的规制，借助强有力的产业政策，赢得经济高速增长的。这些做法并没有明确的竞争政策理论作指导，但却和后来芝加哥学派追求经济效率的竞争政策主张不谋而合。甚至美国的反托拉斯政策在向规制市场行为和追求效率的模式转变时，也把日本的经验作为论据之一。
    然而，在以往的竞争政策研究中，对日本竞争政策的评价一直都是采用发达市场经济国家的标准，即竞争政策是否能保障以自由竞争为基础的经济秩序。包括日本的学者，也是以这一标准来评价本国的竞争政策的，因而对日本的竞争政策往往是给予否定的评价。但笔者认为，不分国情，用同一尺度去评价特定国家的竞争政策，是不科学的，也是不公正的。尤其是把反垄断与经济增长联系起来时，后发展国家经济发展过程中的特定现象就无法得到令人满意的解释，如竞争政策与产业政策的关系问题；竞争政策在经济体制中的地位和作用也无法得到正确评价。竞争政策作为一种制度不是凭空产生的，是受国情所制约的。“制度作为一个体系，具有历史的路径依赖性，是在适应各自国家经济社会环境中进化的，由于制度的互补性，作为坚固的经济社会系统而十分稳定，从而决定了该国的比较优势”（青本昌彦等，1999）。后发展国家所处的经济社会环境与发达国家不同，竞争政策的价值取向以及与其他制度和政策的互补关系也不同，所以政策评价的标准也应该是不同的，用发达国家的政策评价标准米评价后发展国家的竞争政策，显然是不合适的。理由是：
    第一，市场经济发展的起点不同。先行发达的市场经济国家在开始实施反垄断政策时，已有充分自由竞争的基础和健全的市场机制。竞争政策只要能维持公平竞争的秩序，规制限制竞争行为，就能保证经济的正常发展。政府政策介入的目的较为单纯，就是纠正市场失灵。后发展国家在引入反垄断政策时，一般是在刚刚确立了市场经济体制，市场机制尚不健全，政府政策的职能最主要的并不是纠正市场失灵，而是培育市场，扩张市场机能。竞争政策在有限地维持市场竞争秩序的同时，必须服从于经济赶超的总体政策目标。
    第二，产业组织规模不同，市场结构不同。后发展国家在经济发展的起步阶段，主要产业部门并不存在长期竞争中形成的具有垄断地位的大企业，国内大多数产业中企业规模较小，以数量众多的中小企业为主。战后日本经济起飞前，产业组织的两个明显特征是“规模过小性”和“竞争过当性”。而“竞争过当性”正是起因与“规模过小性”。政府采取鼓励促进合并政策，同时扶植和保护“幼稚产业”（通产省，1957）。后发展国家在发展经济的过程中面临着赶超发达国家的课题，为了提高规模经济水平，提高产业的国际竞争力，不可能完全等待市场机制自发作用去实现生产集中和适度垄断基础上的有效竞争，而必须由政府的政策加快这个进程。所以，限制竞争、促进集中与合并的政策是必不可少的。如果严格按照发达市场经济国家的反垄断政策行事，便不可能实现经济的赶超。
    第三，竞争政策目标的诉求不同。竞争政策与所有公共政策追求的总体目标效果一样，即公共利益的最大化。在发达的传统市场经济国家中，竞争政策所追求的公共利益是以自由竞争为基础的经济秩序。肃清阻碍自由竞争、扰乱竞争秩序的行为和因素，保障以自由竞争为基础的经济秩序，就能使公共利益最大化，二者是一致的。这是通常的反垄断法的目标。竞争政策是否达到了这一目标，也是历来竞争政策评价的尺度。然而，对于市场机制不完善并处于经济赶超阶段的后发展国家来说，首要的任务是经济的快速发展、增强国际竞争力。公共利益是超越自由竞争的更高层次的国民一般利益，是包括生产者、消费者的国民经济整体的利益。所以，公共利益的最大化是与经济增长紧密相关的，仅仅保障了自由竞争的经济秩序，并不一定能使公共利益最大，在政府主导的经济增长过程中，有时甚至是要牺牲自由竞争的。日本经济高速增长时期竞争政策与产业政策的关系，很好的说明了这一点。

    结论

    用比较制度分析的方法来看，后发展国家在市场经济体制形成的过程中，以法律形式引入竞争政策，实际上是把一种全新的制度嫁接到原有的制度上，这必然要经历一个排斥、接纳、适应、融合的过程，最终成为制度系统中不可或缺的一个组成部分。所以说，对一国竞争政策的评价，也是对其经济体制（系统）中的一种制度的评价。其评价的标准并不是单纯地看是否实现了有效竞争、市场机制是否充分运转、是否实现了资源的最佳配置，而且还要看与经济系统内其他制度的相互作用和兼容性。尤其是对后发展国家来说，市场机制尚不健全，政府对市场机能的部分替代，政府与市场的机能互补，在经济发展过程中起着十分重要的作用。竞争政策如何处置政府为实现产业政策目标所采取的限制竞争行为，是一个非常值得研究的问题，用发达国家的竞争政策评价尺度来衡量显然是不合适的。

【参考文献】
    1　青木昌彦，奥野正宽等，1999：「市场の役割　国家の役割」，东洋经济新极社，1999年。
    2　青木昌彦，奥野正宽，1999：《经济体制的比较制度分析》，中国发展出版社，1999年1月。
    3　通产省，1957：产业合理化白皮书，日刊工业，1957年。
    4　李晓，1996：《东亚奇迹与“强政府”》，经济科学出版社，1996年。
    5　高增杰，1987：《日本近代成功的启示－谈传统文化与西方文化》，中国和平出版社，1987年。