顾客、客户、公民和子民是我们所有人在社会中佩戴的4顶帽子。

    西方社会往往会混淆商业与政府间的整体关系，我们最好澄清这个问题。

    平衡的胜利

    资本主义根本就不曾胜利过，胜利的是平衡。在西方，我们一直生活在一个平衡的社会里，我们有强大的私营部门、强大的公共部门以及介于这两者之间的其他强大部门。在一些社会主义国家里，这些平衡被打破了，国家控制了相当大的组织活动。

    认为资本主义已经胜利的论调正在使西方社会失去平衡，特别是英国和美国。这种失衡导致对私人所有权而不是国家所有权的大力扶持。在这一点上我不同意芝加哥大学的弗里德曼。他喜欢拿“自由企业”（他的叫法）与“破坏性的”社会主义作比较。他认为，独立于创建它的人之外的机构是自由的这个观念本身就是民主社会一个破坏性的观念。当企业真正自由的时候，人们也就失去了自由。

    事实上，不同的组织以及它们在研究、教育和卫生保健等领域所做的不同贡献在社会中都有一席之地。私有企业的资本主义通过市场力量为我们提供各种商品与服务，弗里德曼和他的同事们出版的书就是上述商品的一种。但他们的研究是商品吗？或者住在那些教授办公室附近的穷人所接受的卫生保健也是商品吗？

    超越公有与私有

    长期以来，我们一直在辩论如何在私人和公共部门间分配资源。不管是资本主义对共产主义、私有化对国有化或是商业市场对政府控制，争论的对象是两个方面，一方面是私有的、独立的力量，一方面是公共的、集体的力量。我们应该认识到这种一分为二的方法的局限性。

    私有组织固然存在（不管它们是在小圈子内由个人控制，还是以可交易的股份形式更广泛地被所有者控制），公有组织也存在，虽然事实上它们应该被叫作“国有”，因为是国家代表公众在行动。我们作为公民对公有组织直接控制的能力，和我们作为顾客（或小股东）对私有组织的控制能力差不多。然而还有另外两种所有权应该获得同等的关注。

    第一，我们有“合作所有”的组织，不管它是正式地被其供应商、顾客还是雇员所控制。事实上，包括美国在内的所有西方国家在很大程度上都是合作所有组织的社会。据国家合作商业协会的数据，几乎一半的美国人直接由一些合作力量来服务，每三个人中有一个是某一合作机构的成员。我最近为一家主要的美国相互保险公司做了些工作。该企业非常有竞争力，但它受益于它的合作所有性质。它的执行官们不假思索地指出，如果没有股市压力，他们的长期远景规划能力将大大提高。

    第二，还有一种我称之为“非所有”的组织，它们由自我选择的并且通常是背景非常不同的董事会成员来控制。这种非营利组织通常被当作非政府组织（NGOs）提及，但它们同时也是非商业（NBOs）和非合作性组织（NCOs）。实际上，我们身边到处都是非所有组织，比如很多大学（包括弗里德曼所在的芝加哥大学）、医院、慈善组织以及志愿者和参与者组织（如红十字会和绿色和平组织）。

    从传统政治角度来看，人们可能会倾向于把上述四种形式的所有权关系从左（国家所有权）到右（私人所有权）一字排开，合作所有权和非所有权位于中间。但我相信那可能是错误的，因为如同任何地方一样，这里也是两极相通的，两个端点往往最相似。比如，从结构的角度来看，私有和国有组织都紧密且直接地由等级制度（一个来自所有者，另一个来自国家权力机构）控制着。换句话说，我们应该把那个一字线折叠起来，那个看起来像直线的东西实际上更适合用一个马蹄型曲线来表示。

    如代表这四种形式的所有权关系的马蹄型曲线所示，实现国家所有权与私人所有权间的跳跃比转换到非所有权或合作所有权更轻松。那可能就是我们把如此多的注意力都集中在国有化对私有化上面的原因。跳跃是如此简单：只需买下另一方，更换董事会成员，然后继续经营。内部控制系统保持不变，不被触及。在今天俄罗斯的许多部门中，这种跳跃已经过于简单，国家控制似乎已经让位给私有部门同样具有毁灭性的控制。现在正在某些东欧国家中成功进行着的另一个更可靠但更慢更困难的实现平衡的办法是，围绕整个马蹄型曲线，更广泛地利用所有这四种形式的所有权关系。

    遗憾的是，在西方，我们还没有来得及考虑这些。因为资本主义已经理所当然地认为自己胜利了，私有部门已经代表“好”，公共部门代表“坏”，而合作所有和非所有部门是不切实际的。很多专家表示，最重要的是政府必须变得更商业。这是我所不敢苟同的。如果我们要正确地管理好政府，那就必须首先学好如何管理。

    顾客、客户、公民和子民

    “我们有顾客（Customer），那就是美国人民。” 上任之初，美国副总统戈尔这样宣称。必须把人民称作顾客才算得上体面地对待他们吗？我们要好好研究一下“顾客”这个时髦词汇。

    很多美国公司对顾客并非一心一意，它们长期追求所谓的有计划的废弃战略（故意提供低质量产品的一种委婉说法）。此外，至少有一个零售连锁巨头定期地使用引诱－转换（顾客购买高价商品的）策略，先以低价吸引顾客，然后再卖给他们更贵的产品。在一个众所周知的故事里，某著名消费品公司为卖出更多的牙膏，把牙膏管的口径做得更大，然后出售刷头更长的牙刷！

    商业的目的在于卖出尽可能多的东西，保持一种由供求力量控制的疏远关系。如果这种商品是汽车、洗衣机或牙膏，我对这种观念没什么意见，但如果是卫生保健，就是另外一回事了。对于前者，大多数聪明的购买者能够小心谨慎，并且我们有针对购买者的保护机制。但对卫生保健和其他复杂的职业服务来说，卖者比买家知道更多，买家要想获得必要的知识，必须克服巨大的困难。换句话说，私人所有权模式虽然能给客户提供一个奇妙的丰富市场，但确实有局限性。

    我不仅仅只是我的政府的一个顾客，当我接受一项来自政府的专业服务时，客户（Client）这个词似乎更适合我的角色。实际上，我接受的来自政府的大量服务本质上都是专业性的。

    但最重要的是，我是一个公民（Citizen），拥有超越顾客甚至客户所拥有的权利。政府提供的大多数服务（包括高速公路、社会保障以及经济政策）都涉及到相互竞争的利益之间的复杂权衡。汤姆。彼得斯用关于取得建筑许可证来扩建房屋的故事极好地表达了这一观点。他在一份时事通讯中说：我不想要那些官僚在市政厅里为难我，我想要的是按规则办事，是快捷、商业服务般的待遇。但如果我的邻居想要一个许可证来扩建房屋将会如何？谁是市政厅的顾客？

    所以，如果我有作为一个公民的权利，那么我也有作为一个子民（Subject）的义务。英国人保持着作为皇家子民的官方地位，如霍布斯所说，人们放弃他们“讨厌的、粗野的和短暂的”一生中的部分自治权，以换取国家对他们的保护。但不管是不是英国人，我们都以某种形式作为我们政府的子民——当我们纳税、允许自己被征召入伍或为了集体秩序遵守政府法规的时侯。

    “顾客”、“客户”、“公民”和“子民”是我们所有人在社会中佩戴的4顶帽子。作为顾客和公民，我们享受与政府之间的一种互惠、对等交换的关系。作为政府的顾客，我们接受政府的直接服务，与政府保持一定距离；作为它的公民，我们更间接地从政府提供的公共基础设施中受益。但在政府的客户导向活动和公民导向活动间存在一个主要区别：发生的频率。仔细回顾一下公共部门的活动，比如翻阅一下政府的电话簿，你会发现，适合纯粹的顾客类别的电话号码相对少些（有些号码确实属于这一类别，不过很不幸，尽是诸如彩票之类的）。我们真地希望政府像上面说的那个牙膏公司那样兜售产品吗？当前政府的毛病难道不是源于它过于商业化，而非不够商业化吗？相反，在公民类别下，你会发现大量以公共基础设施形式存在的活动，如社会基础设施（博物馆）、物理的（道路和港口）、经济的（货币政策）、调解的（民事法庭）、海外的（使馆）以及政府自己的支持基础设施（选举机制）。

    作为子民和客户，我们与政府的关系更倾向于一边倒。用约翰。肯尼迪的话来说，我们作为子民的问题就是，我们必须以尊重国家控制的形式为我们的政府做事。相反，作为接受专业服务的客户，我们的问题是国家给我们提供什么。政府电话簿展现了子民类别下的各种活动——政策、军事、管理机构和监狱。但更令人吃惊的是政府直接或间接地通过公共基金提供的专业服务的普及：如一些国家的全部卫生保健和另一些国家的大部分卫生保健、教育以及别的服务，如气象服务。

    当然，不是所有的政府活动都恰巧适合这4个类别中的一个。比如，我们的国家公园提供顾客服务（给一般旅游者）和专业客户服务（给被困在山上的旅游者）。公园也是我们作为公民享有的公共基础设施的一部分，而这个事实要求我们作为子民要维护公园的环境。再举另一个例子。监狱里的居住者（罪犯）是最明显的子民，但他们仍然保持着公民身份，拥有某些权利。而且，如果我们相信再教育能使之重获新生，他们也是客户。因此我介绍这4种类别，更多地是为了说清问题而不是为了分类，是为了促进我们正确地评价各种政府目的。

    请允许我把顾客、公民、客户和子民的角色与我们之前的讨论联系起来。私有组织有效地为顾客提供各种服务，尽管合作所有的组织（如相互保险公司）通常也能有效地做到这一点。直接的顾客服务只是在有限的范围内属于国家所有的范畴。当涉及公民和子民活动时，我们应该相当审慎地不远离国家所有的模式。

    客户关系或许更复杂。有一点还不是很清楚，即那些被广泛接受为公共范畴的专业服务（比如某些最低水平的教育和卫生保健），当它们由政府直接提供时是否有效率，更不用说由私人商业提供了。它们二者都不能独立满足专业服务的各种有细微区别的要求。非所有组织或者某些情况下的合作所有的组织，可能会更好地为我们提供服务，虽然要以公共基金来确保某些分配上的公平。顺便提一下，依赖合作所有组织来提供专业服务并非罕见，甚至如会计和咨询这么明显的商业专业服务，通常也是通过合作组织来提供的（即职业合伙人关系）。

    离开贡献精神，组织就如没有灵魂的人，骨骼和血肉也许能够完成新陈代谢的功能，但却没有生命力可言。

    我们已经看到，一个平衡的社会需要各种制度形式的所有权关系和控制，政府在公共部门的角色十分复杂。那么应该如何管理政府活动呢？要回答这个问题，我们首先要看看管理本身。

    管理的神话

    关于管理（management，此处m小写）的讨论一度很流行。按照俄亥俄州立大学的艾伯特。夏皮罗的说法，我应该说，关于管理学（Management，此处M大写）的讨论一度很流行。而按照我的研究，管理学与高效的管理者的实际作为几乎没有联系。然而这正是如今甚嚣尘上的那种所谓管理。在我看来，这种管理在管理我们作为政府的公民、子民、客户和偶尔的顾客角色时适用的地方很少，请听我的解释。

    管理学的管理观点以三个假设为基础。

    1. 各种活动可以是独立的，既可以互相独立，也可以独立于直接权力。这一原则来自于私有部门。在那里，许多公司被分配独立的业务，作为部门组织起来。每个单元都有自己清晰的使命，提供产品或服务。如果它满足了中央总部设定的目标，就能或多或少得到授权。

    2. 绩效可以通过客观方法进行正确、完整的评估。每个活动必须达到的目标可以用量化的术语来表达，成本和利益都可以被测量，这样，才可能作出本质上与政治无关的客观评估。这个系统不考虑大量的不确定性和细微区别。

    3. 活动可以被委托给自治的对绩效负责的职业管理者。许多人对接受过所谓专业管理培训的管理者十分虔诚：“让他们担起责任。如果业绩显示他们按计划行事，就奖励他们；如果没有，就换掉他们。”

    在我看来，这些假设在面对大多数政府代理机构的实际行为时将全线崩溃。要把政府活动按管理学规定的那样从直接等级控制中孤立出来，就必须在政治范围内设计出清晰、明确的政策，以便在行政范围内执行。换言之，政策必须经久稳定，而政治家要远离政策的执行过程。有多少政府活动符合这种规定？

    许多政府活动互相联系，无法被孤立出来。有的公共部门活动可以部分地被孤立出来，比如警察或监狱服务，但却不能从政治程序中垂直地孤立出来，人们曾试图将这类活动孤立出来。几年前，英国进行了监狱服务改革，监狱成为表面上自治的执行代理机构，一位颇有抱负的商业经理负责经营监狱业务。后来发生了三名犯人越狱的丑闻，这位经理被解雇了，因为他没有开除其中一个看守。在离开时，他向新闻机构抱怨说，在监狱服务自治后，监狱受到的政治干涉比以前更多了。

    再来看看测量的神话。管理学以宗教般的热诚拥护这个神话，它对政府的影响是事物（特别是成本）需要被测量和确定。除了相当简单、可以被直接提供的活动（如收集垃圾）能做到这一点外，其他很少有活动能被准确度量。许多活动之所以归于公共部门，完全是因为无法测量的缘故。如果每件事情都如水晶般清晰，每点利益都可以被轻松地归类，那么这些活动早就被列入私人部门了。

    还有一种神话是职业经理人能解决一切问题。我们是如此崇拜这些“英雄”，以至于看不到矛盾的一面。比如，我们名义上是授权给工人，实际上是在加强等级制度，所谓的授权变成了老板的虚情假意。而这些老板们除了管理学外几乎一无所知，甚至连自己的管理对象是谁都不知道。在担心不能完成指标的恐惧中，经理们东奔西跑频繁地进行结构重组，不但不能解决问题，反而造成了更多的混乱。

    管理政府的模式

    究竟应该如何管理政府？下列五种模式各有不同的组织政府控制权力的方式（上层建筑），以及组织各种派出机构活动的方式（微观结构）。一些模式比较旧，一些则比较新。一些尽管当前很受欢迎，我们却可以少用一点；一些尽管不为人所熟悉，但却可以多用一点。

    政府作为机器的模式 在这里，政府被看作是一个由规则、法规和各种标准主宰的机器。就像代理机构由中央国家机器控制一样，每个代理机构控制着自己的成员及其活动。

    这个模式一直在政府中占主导地位，它的口号是“控制，控制，再控制”。实际上，人们用“官僚主义者”来称呼公务员就是受这个模式的影响。

    机器模式的发展起源于对腐败和滥用权力的遏制，这也是它曾受人欢迎的原因。它提供了政策上的连贯性和执行上的可靠性，但却缺乏灵活性和对个人主动性的响应，因此现在这个模式失宠了，但是机器模式仍以各种方式继续主宰着政府。

    政府作为网络的模式 这是机器模式的对立模式：松垮而不是紧凑，自由流动而不是被控制，互动而不是壁垒森严。在这个模式中，政府是由非正式沟通渠道联结起来的互相交错的系统，是用来解决问题的复杂的临时关系网络。在微观层次上，工作围绕着项目被组织起来。这种模式的口号是“联系、交流、合作”。具有讽刺意味的是，像机器模式一样，网络模式也是全息图式的，各部件起的作用与整体相似，单个项目在相互关联的项目构成的网络内运转。

    绩效控制模式 大写M的管理学的理论在绩效控制模式中得到完整的体现，其口号是“分离、分配和测量”。这种模式的目的是使政府更像商业。在这种模式下，集团企业普及了事业部结构，组织被分裂成分配了绩效目标的事业部，事业部的业务目标由管理者来负责。 上层建筑负责计划和控制，微观结构负责执行。一切都井井有条，虽然效率未必很高。

    首先，现在商界的人很少信奉集团企业式的组织，而过分强调规划和测量的绩效加强了微观结构层次上的传统等级控制，因此最终的结果将是加强老的机器模式。而被管理者控制是以丧失灵活性、创造性和个人主动性为代价的。因此，公共管理的这种模式同样是旧的机器模式，换汤不换药。

    虚拟政府模式 当绩效模式遇到自然局限的时候，我们就有了虚拟政府的模式。虚拟政府在英国、美国和新西兰等地很受欢迎，它包含一个假设，那就是最好的政府是没有政府。在虚拟政府的完美世界里，微观结构将不再存在于政府内，而转由私有部门处理。上层建筑只在需要组织私有部门提供公共服务时存在。因此，这种模式的口号是“私有化、合同和谈判”，它是那些从不需要管理任何事情的经济学家的伟大实验。

    行为控制模式 在建设良好的社会权力结构方面，上述四种模式都没有获得完全的成功。也许是因为行为控制模式是一个不同的概念，它与系统无关，只和灵魂有关。在这种模式下，重要的是态度，而不是数目，它通过根植于价值和信仰的行为规范来实现控制。

    当今大多数西方政府并没有认可这种模式，更不用说大多数西方商业了。它对日本人确实起作用，但在与西方直接竞争时，日本人越想证明这种模式的优越性，西方越是撤退到旧的机器模式或机器模式的新版本那里。但在从前，当还有公共服务概念的时候，确实是行为模式在设法保持着机器模式的运行。换句话说，服务和贡献精神减弱了官僚作风的负面影响，但现在，这种态度很多已经消失了，或者正在快速地消失。

    目前所有这些模式都在运行着，并没有最好的模式。如果没有健康的机器模式，税收将是一场灾难，就像如果没有网络模式，外交政策将是一场灾难一样。而如果没有重要的行为控制，没有哪个政府能够有效运转。换句话说，政府是个庞大的多层次系统，就像生活本身一样复杂多样。

    不过，有的模式可能要好一些，有的则差一些。我个人认为，我们迫切需要向行为模式转移。日本人已经很清楚人的贡献精神的重要性。西方商业界应该牢记这一点，贡献精神对政府非常重要。离开这种精神，组织就如没有灵魂的人，骨骼和血肉也许能够完成新陈代谢的功能，但却没有生命力可言。

    我相信，这个结论特别适用于客户导向的专业服务，如卫生保健和教育。我们需要将专业人员从政府官僚的直接控制和市场竞争的狭小压力中解放出来。这就是非所有制和一些合作所有制在这些领域运转良好的原因。

    政府与商业的平衡

    政府也许需要管理，但管理本身也需要一点治理。请仔细考虑下列主张：

    商业不都是好的，政府不都是坏的。它们与合作和非所有组织一起，在一个平衡的社会里占有各自的位置。我不愿在政府手中买车，正如我不愿到通用汽车那里接受政策服务一样。在直接提供卫生保健方面，我愿意看到私有部门和公共部门尽可能将接力棒传给非所有的和合作所有的组织。

    社会得到它们所期待的公共服务。如果人们相信政府是官僚的，那么它就是官僚的。相反，如果人们认为公共服务是崇高的使命，那么他们将得到强大的政府。

    商业能向政府学习的东西不比政府能向商业学习的少，而这二者都能从合作的和非所有的组织学到很多东西。公共服务机构存在目标冲突、多重利益纠葛和剧烈的政治压力等问题，这些问题在私有部门也同样普遍。

    合作所有的组织有复杂的途径去处理分散的支持者和比较特殊的顾客，而非所有组织最完全地实现了西方的行为控制模式。我们可以从这二者的经验中学到很多东西，只要我们能超越自身狭隘的偏见。

    我们需要骄傲的政府，而不是柔弱的政府。对公共部门的抨击相当于抨击社会的根基。固然，我们有个人的需求，但一个允许个人需求破坏集体需求的社会将很快毁灭。我们都很重视私人产品，但离开了公共产品对它们的保护（如警察和经济政策），它们将毫无价值。

    现在，无数的政治任命（如新总统任命各部门主要官员）已经被看作是美国政治程序的自然部分。按比例计算，这种任命是上个世纪30年代的3倍。历届新政府只是简单地换掉部门等级金字塔的顶层。我们应该认清大多数这类做法的本质，那就是政治腐败，虽然在技术上合法，但是却腐蚀了公共服务。这类做法还来源于错误的信念，即那些有管理经验的人能够管理一切。

    如果政治任命妙不可言，为什么没有把它应用在军事领域？如果一个总统换掉军队中的所有将军，一定会引起公愤。因为人们认为应该选用具有奉献精神、经验丰富的人。那为什么商业部门、教育部门乃至国家就不同了呢？

    最重要的是，我们需要在不同的社会部门中达到平衡。私有部门的价值现在遍及社会的每个角落，商业界从未像今天这样具有如此的影响力。我们需要在不同的部门中达到平衡，需要平衡对公共领域的关注以及我们作为私人对机构的需求。

    今天，支持公共服务私有化的呼声十分高涨，其中一些思考可能是有用的，但大部分是愚蠢的。既然大家这么热衷于监督那些不属于政府的东西，为什么不用同等热情去思考那些不属于商业的东西呢？以报纸为例。有哪个民主社会有胆量让私有部门经营所有的报纸？如果报纸被少数能施加巨大政治影响的人所控制怎么办？虽然一些颇有声望的报纸应用了其他模式的所有权关系，比如英国无所有权的《卫报》和法国《世界报》采用合作所有权的方式，双方共同拥有记者、读者以及某些机构。不要忘记，民主的目的是自由的人民，而不是自由的机构。

（亨利 明茨伯格 本文由作者授权《IT经理世界》刊载，因篇幅所限，略有删减。陈阳群翻译，肖知兴校对。）