这份被视为海南国际旅游岛建设基本蓝图和行动纲领的《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》（下称《纲要》）于6月8日获国家发改委正式批复。这份长达3.9万字的文件用17篇章63小节明确勾勒出海南打造国际旅游岛的具体路径。

　　六大组团突围体制弊病

　　《纲要》提出海南建设国际旅游岛的目标是，到2020年，海南将初步建成世界一流的海岛休闲度假旅游胜地。届时，海南的旅游业增加值占地区生产总值比重达到12%以上，第三产业比重将达到60%，第三产业从业人数比重达到60%。全省人均生产总值、城乡居民收入和生活质量力争达到国内先进水平。

　　此前行政分割之弊已经成为海南建设旅游岛的现实掣肘。《纲要》按照新的发展思维，将海南划分为东部、南部、西部、北部、中部和海洋六大功能组团，以便突破现有行政区划限制和条块分割的体制障碍。

　　北部组团以海口市为中心，包括文昌、定安、澄迈三市县，在发挥海口作为该省政治、经济、文化中心功能和旅游集散地的作用条件下，重点发展文化娱乐、会议展览、商业餐饮、高尔夫休闲、金融保险、教育培训、房地产等服务业和汽车制造、生物制药、食品加工、高新技术等产业。

　　三亚作为海南省主要的旅游资源地，成为南部组团的中心。南部组团还包括陵水、保亭、乐东三县，重点发展酒店住宿业、疗养休闲等产业。同时，发挥三亚热带滨海旅游目的地聚集、辐射作用，带动周边发展。

　　中部组团则包括五指山、琼中、屯昌、白沙四市县；东部组团包括琼海、万宁两市；西部组团包括儋州、临高、昌江、东方四市县和洋浦经济开发区。而西部组团则依托洋浦经济开发区等工业园区，集中布局发展临港工业和高新技术产业。

　　海南省受权管辖海域和西沙、南沙、中沙群岛等被单独划分为海洋组团，意在发挥海洋资源优势，巩固提升海洋渔业和海洋运输业，做大做强海洋油气资源勘探、开采和加工业，大力发展海洋旅游业，鼓励发展海洋新兴产业。

　　省级政府收编重大审批权

　　曾经率先提出国际旅游岛建议的中国（海南）改革发展研究院院长迟福林在接受《第一财经日报》采访时表示，六大功能组团意在把海南按照一个大城市的发展思路推进城乡一体化和体制机制创新。

　　目前，海南在行政区划上共设有18个市县。迟福林认为，由于城乡间体制分割，海南省农村的旅游、土地等潜在资源优势远未发挥出来。同时，在18个市县加一个农垦的区域行政格局下，各个市县都具有一定的资源开发自主权和管理权，造成低水平开发，城乡资源互补性也没有体现出来。

　　以土地开发为例，海南各市县土地出让价格可谓存在天壤之别，同时由于行政区划过多和地方财政较少，海南部分市县过早出让土地，地方政府缺乏一级开发能力，导致很多土地开发缺少统一的规划或者被大量贱卖。

　　《纲要》提出，事关整体利益的重大规划、土地利用和项目审批等权力将收编至省级政府，主要包括全省主要旅游资源的规划权和重大旅游项目的审批权。

　　尤其是在土地利用和开发，《纲要》明确提出，土地一级市场开发原则上由省市县政府主导，根据规划和审批的建设项目有序供地。同时，严格规范土地二级市场，对已批未建的闲置土地依法采取限期开发、收取土地闲置费、收回等方式处理，以强化土地集约利用。

　　中国(海南)改革发展研究院海南所所长夏锋也向本报表示：“通过陆上六大组团的建设，甚至可以实现功能区内的统一规划、统一土地利用，虽然很困难，但方向是正确的。”

　　迟福林甚至表示，海南还必须尽快改变行政体制，目前18个市县的行政区划把海南旅游资源分割开来，不利于搞统一规划。调整行政体制，推动城乡一体化，既让老百姓享受国际旅游岛带来的收益，又能让潜在的土地资源变成海南中长期发展的巨大资本。