一、我国都市旅游产业政策问题的研究背景

    我国都市旅游产业政策问题的研究背景主要有以下三方面：第一，都市旅游业是我国旅游业发展的窗口、枢纽与支柱。第二，与国际都市旅游发展的先进城市香港与新加坡相比较，我国都市旅游发展存在巨大差距和潜力。第三，存在巨大差距的原因之一是我国缺乏系统的、先进的都市旅游产业政策体系。因此，本文以浦东新区与上海为例，研究我国都市旅游产业政策的问题与体系就具有重要的理论与实践意义。

    1.都市旅游业是我国旅游业发展的窗口、枢纽与支柱
    据国家旅游局2006年9月发布的《2005年中国旅游业统计公报》报道：2005年，接待入境旅游者人数超过20万人次的城市有深圳、广州、上海、北京、珠海、杭州、苏州、桂林等30个。

    2005年，接待外国旅游者人数超过10万人次的城市有上海、北京、广州、深圳、杭州、苏州、天津、西安等37个。

    2005年，国际旅游（外汇）收入超过1亿美元的城市有北京、上海、广州、深圳、杭州、珠海、苏州、南京等28个。北京市的国际旅游（外汇）收入达36.19亿美元，居全国城市第一位。上海市的国际旅游（外汇）收入达35.56亿美元，居全国城市第二位。28个旅游创汇大市国际旅游（外汇）收入总计为195.3779亿美元，占同年我国国际旅游（外汇）总收入的66.69％，接待入境旅游人数总计3562.3918万人次，占同年我国接待入境旅游人数的29.61％[1]。

    2.我国都市旅游业发展存在巨大的差距与潜力
    我们以世界旅游组织评价一个城市旅游发展业绩的比较指标——居民人均国际旅游收入和平均每100位居民接待国际旅游人次数，来分析我国大陆都市旅游最具代表性的城市——上海和浦东新区与香港及新加坡的差距及潜力。

    从平均每100位居民接待国际旅游人次的指标分析，上海要高于中国， 浦东新区要高于上海，这符合上海市在全国的地位与浦东在上海市的地位。但是，与新加坡和香港比较，浦东新区平均每100位居民接待的国际旅游人次仅是新加坡的1／8，香港的1／13，这说明浦东新区作为上海发展国际大都市旅游核心功能区还存在巨大的发展潜力。显然，按上述方式进行比较分析，上海发展的差距与潜力则更大。

    值得注意的是：新加坡的面积只有682平方公里，人口400万，长住的外国居民高达总人口的1／4。香港的面积是1103平方公里，人口680万， 其中长住的外籍居民达52.3万人。浦东新区的面积是522.7平方公里，人口180.88万。上海市的面积是6340平方公里，人口1800万，其中长住的外国居民6万人。

    另外，我国正处在加速城市化与建设世界旅游强国这两个互相推动的进程中。因此，可以预计：都市旅游业的发展还将发挥更大的作用。据国家统计局的统计数据显示：我国城市化率已由1993年的28％提高到2004年的41.8％，2004年末全国共有城市661座。国家统计局预计，2010年我国城市化水平将接近45％，2020年前后为55％—60％，2050年前后将达到70％左右，届时我国将初步完成城市化过程。到那时，我国的城市人口将有11亿，城市也将增至1200座左右。2008年北京奥运会与2010年上海世博会的举办，都将大大促进我国都市旅游业的发展。

    3.我国都市旅游业发展缺乏先进与系统的都市旅游产业政策
    我国都市旅游业发展缺乏先进与系统的都市旅游产业政策的支持，主要表现在两个方面：第一是在充分利用市场机制促进都市旅游业发展方面还缺乏经验，开放度不足，整个环境将旅游产业发展主体——旅游企业管得太紧、太死。第二是在发挥政府主导作用方面，由于对旅游产业政策的研究与认识尚不深入，还不够充分和到位。

    旅游业是一个综合程度与关联程度都很高的产业。世界旅游组织倡导的旅游卫星账户（TSA）提出用旅游特征产业对旅游需求和供给进行分析。旅游特征产业包括12个行业：旅馆和类似的住宿设施、第二处住房所有权（如分时度假旅馆）、餐馆和类似的餐饮设施、铁路客运交通服务、公路客运交通服务、水路客运交通服务、航空客运交通服务、交通支持性服务、交通设备租赁、旅行社和类似的机构、文化服务以及体育和其他娱乐设施[2]。因此， 旅游业的发展必然会受到制约相关产业发展的一系列政策规制因素的影响。显然，整个经济体系运行的市场化程度也会影响旅游业发展的程度。

    整个经济运行体系的市场化程度可以用经济自由度指标来衡量。依据总部在华盛顿有影响的思想库——遗产基金会与华尔街日报的联合评估，2006年经济自由度指标（2006 Index of Economic Freedom）香港名列世界第一，新加坡名列世界第二，中国大陆位于世界第111名。自1995年经济自由度指标发表以来，香港已经是连续15年保持第一名的位置。

    经济自由度指标评估的内容包括10方面：（1）贸易政策，（2）财政负担，主要指企业与个人的税收负担，（3）政府干预，（4）货币政策，（5）外国投资，（6）银行和金融服务，（7）工资和价格，（8）产权，（9）法规，（10）非正式市场活动，包括腐败、走私、知识产权的保护和地下劳动力和其他服务的供给状况。

    显然，全面研究都市旅游业发展在市场经济运行体制与政策方面的问题至少需要从以上10个方面展开分析，并且按照对都市旅游业发展的瓶颈制约程度与解决的可能性，找出原因，制定系统配套的改革方案，有理、有效与有序地解决问题。

    在发挥政府的主导作用方面，我国尚缺乏基于产业经济学与公共经济学视角的先进、系统的旅游产业政策体系。

    二、我国都市旅游产业政策问题的研究框架与研究方法

    Krishhan K.Kamra将旅游目的地分为4类：重要城市型旅游目的地，发达的传统中心型旅游目的地，作为旅游中心的城镇型旅游目的地，为旅游目的专门建设的旅游胜地[3]。作者认为，上海属于第一类旅游目的地， 西安和苏州属于第二类旅游目的地，苏州下属的周庄属于第三类旅游目的地，海南岛的亚龙湾属于第四类旅游目的地。事实上，旅游目的地还有许多种类型，包括混合类的。例如，作者认为北京就属于上述第一类与第二类旅游目的地的混合型。本文将都市旅游目的地界定为第一类与第二类旅游目的地，特别是第一类旅游目的地。

    依据产业经济学的理论[4]， 本文将都市旅游产业政策界定为：政府为了实现维持都市旅游业的竞争优势与可持续发展的目标，以整个都市旅游产业为直接对象，制定的对整个都市旅游产业的保护、扶植、调整和完善的政策。我国都市旅游产业政策兴起与存续的理论依据是治理“旅游市场失灵”的需要、在政府主导下实施“旅游发展赶超战略”的需要与有效开展“国内外竞争”的需要。

    依据不同的标准可以对都市旅游产业政策作不同的分类。都市旅游产业政策依据其直接影响的对象，可以分为引导和影响旅游需求的政策与引导和影响旅游供给的政策。依据功能定位的不同，都市旅游产业政策可分为产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策、产业技术政策和环境保护政策等。

    广义的都市旅游产业政策还可以包括都市旅游产业规制。都市旅游产业规制是指政府或社会对都市旅游产业经济主体及其行为的规制——各种直接的和间接的具有法律约束力或准法律约束力的限制和规范。它是对市场失败的治理，目的在于维持正当的市场经济秩序。依照规制实施的主体不同，都市旅游产业规制包含政府规制，如都市旅游发展的规划；社会规制，如都市旅游管理条例；行业自律轨制，如行业协会的诚信公约等。

    都市旅游产业政策体系的构成要素一般包括：政策依据，政策目标，政策对象与任务，政策手段与措施，政策决策、实施与评估和调整的机构与程序等。

    本文有关都市旅游产业政策问题的研究框架是：（1）以都市旅游产业的需求政策与供给政策为主线，调查研究浦东与上海市存在的问题；（2）从都市旅游产业政策制定的依据、政策目标、政策对象与任务、政策手段与措施、政策决策、实施与评估和调整的机构与程序研究香港和新加坡的成功经验；（3）在上述基础上， 运用产业经济学与公共经济学的理论，针对浦东与上海存在的问题，提出如何构建与完善我国都市旅游产业政策体系的建议。

    本文研究的基本方法是：对浦东与上海都市旅游产业政策存在问题采用探索性的重点调查研究方法，对海外都市旅游发展成功的产业政策采用经验分析方法，对构建与完善我国都市旅游产业政策体系的建议采用理论分析方法。

    三、浦东与上海都市旅游产业政策问题的调查

    2006年1月17日至3月20日，作者参加了上海市旅游事业管理委员会和浦东新区经贸局联合组成的调研组，分别对本市和浦东新区部分相关行政管理部门、在沪外资旅游企业、大型企业集团进行了调研。这次调研的目的是通过摸清浦东新区旅游业发展的实际情况，了解制约浦东新区旅游业发展的产业政策障碍，为制定浦东旅游综合配套改革方案做前期准备，使旅游业成为浦东综合配套改革的突破点之一。

    调研组在编制浦东旅游发展战略规划开展的大量调查研究基础上，又集中召开了由发展改革、外经贸、出入境管理等政府部门，锦江国际BTI、丽星邮轮公司、浦东香格里拉大酒店等在沪外资旅游企业，信德集团、金茂集团等大型企业集团参加的3场座谈会，了解到制约浦东新区与上海都市旅游业进一步发展的下列产业政策问题。

    1.引导与影响旅游需求的产业政策问题：游客进入性与消费性的政策障碍
    （1）签证的进入性障碍

    通过与香港的比较我们发现，香港政府对全世界170 个左右的国家和地区实施旅游免签证政策。这些国家和地区的游客只需具备往返机票与足够的旅游费用就可以到香港旅游，可以逗留7天到6个月时间不等。浦东与上海在签证进入性方面存在障碍。虽然上海有48小时过境免签证的政策，但是外国游客必须持第三国签证，若无第三国签证，则要持往第三国的机票。

    我国将面临的问题是2008奥运会、2010 世博会的大量入境人员， 有些参展商2007年就陆续进入上海，为世博会作精心准备，他们可能常驻上海直到世博会结束，甚至有些人会携家带口。我国是否可以细分入境游客市场，在保证国家安全前提下，对某些游客逐步实施免签证政策？

    （2）会展业物品的进入性障碍
    据上海新国际博览中心和浦东香格里拉大酒店反映：参加国际展览的海外公司的宣传品与礼品，作为普通进口物品办理通关手续，往往需要花1—2个月的通关时间，而且还需要像普通进口物品一样支付进口税。经常出现的问题是：当展览已经结束，可是海外参展商计划在展览上发放的宣传资料与礼品还没有办完通关手续。是否可以参照国际惯例，在通关政策与税收政策上，对参加国际展览的海外公司的宣传品与礼品实行区别于普通进口物品政策，以加快通关速度、减免进口关税，促进展览业的发展。

    （3）邮轮通关的进入性障碍
    目前，对一位邮轮游客办理入关手续，通常需要花40秒钟，如果5 位工作人员同时为一条邮轮上的3000名游客办理入关手续，就需要花6—7小时。问题主要在于对邮轮通关的处理还停留在处理货物通关的观念与做法上，需要研究物品通关与游客通关的区别政策。可以学习新加坡海关的做法，对可能存在问题的游客进行重点检查，对一般游客采用快速检查后立即发放入关证的方式。

    （4）消费方面的外币兑换不便性障碍
    调查中发现，目前浦东新区旅游消费环境的便利性有待加强和完善。主要表现之一是外币兑换不方便。当外国邮轮一靠黄浦江岸，入境游客就需要用外汇兑换人民币。由于黄浦江附近没有外币兑换点，只得要求迎接游客的员工带一些人民币与外国游客交换外币。如果外汇管理局允许旅游企业设立外币兑换点，将方便游客兑换，并可增加外国游客的旅游消费额。

    （5）消费方面缺乏有效的适用入境游客的购物退税政策
    浦东新区的旅游商业环境虽然有了很大改善，但入境游客的旅游购物占旅游收入的比例仍然不高，与上海基本相同，2005年为旅游外汇收入的18％。新加坡与香港要达到50％以上。如何提高旅游购物收入的比例，尤其提高国际游客购物消费水平，引入免税店的商业模式，可以作为一种尝试。前中国免税公司总经理郑志星先生说：免税店有两种。一种是免除进口关税店，我国已经设有这类店。出境客出境前在这类商店里购买进口商品，可以免除进口税。另一种是免征本国商品的消费税或增值税。如奥地利专门设有免征本国商品消费税或增值税的免税店，如果消费税率或增值税率为17％，游客出境前在这类店里购物，一般可以退税13％，剩余的4％作为办理退税手续所需要的费用。我国目前还没有普遍设立这类退税商店。按照我国出口退税的政策，可以考虑普遍开设这类退税商店。由于我国目前实施的是增值税，因此，可退的是增值税。这需要财政部与海关总署一起来研究解决这一问题的可行性与操作性。另外，要制定政策，激励我国企业生产和推广吸引入境游客购买的具有世界知名度和高附加价值的本国产品。

    2.引导与影响旅游供给的产业政策问题：核心旅游企业的税收、折旧、经营范围与开发新产品的政策障碍

    浦东新区旅游业自2001年至今已经历了5年的稳步发展阶段，要做到缩小与国际知名旅游城市的差距，就需要具有更快的发展速度与更高的发展质量。通过调查我们发现，构成浦东旅游业核心的旅馆、旅行社、景区点在进一步发展方面都存在不同程度的政策障碍。

    （1）“市管”旅游饭店税收存在“不优惠”的现象。据浦东新区假日酒店反映：虽然最近几年来，浦东新区酒店的经营效益较好，但是，酒店发展还存在不少问题。浦东新区假日酒店是市属酒店，不能享受浦东新区酒店的15％的优惠所得税率，要交33％的所得税。

    （2）没有实施适合酒店经营特点的加速折旧政策。由于酒店更新越来越快， 一般5年就要按业内规定进行大修理。有些设施老化必须报废， 但税务局在这方面的损耗期限设定为20年，对于酒店设施提前报废报批较难。浦东新区假日酒店建议政策是否能考虑到酒店行业的特殊性，允许采用加速折旧的政策，如从原来20年的折旧期限，改成10年的折旧期限，加速折旧的费用可以计入成本。

    （3）受经营范围限制，引入国际大型旅行社困难。 香港丽星邮轮旅行社反映：如要引入国际著名旅行社到浦东新区来，需要允许外国旅行社经营中国公民的出境旅游业务。如果像目前这样，只允许海外旅行社经营入境旅游业务，意味着海外旅行社租包机或邮轮，入境时是有客人的，出境时，包机或邮轮就有可能没有客人空驶了。在这种状况下要吸引国际著名的旅行社到浦东新区来经营的可能性是很小的。

    （4）缺乏对旅游企业开发旅游新产品的引导与支持政策， 导致旅游新产品开发少，在已有旅游吸引物进入成熟期后，导致浦东新区的市场号召力和影响力不足。目前东方明珠、磁悬浮、外滩观光隧道等景区点的旅游接待量均处于平稳发展期，浦东旅游市场号召力的提升需要发展新的旅游吸引物，引入迪斯尼主题公园将是一个具有带动性的旅游发展项目。但许多重大的旅游新产品与项目的开发需要有相配套的开发支持政策。

    四、国际都市旅游产业政策的成功经验研究：香港与新加坡的启示

    先进与系统的都市旅游产业政策体系是什么？应该包括那些内容？我们以和我国在同一东亚太平洋地区的世界著名旅游城市——香港与新加坡的经验来回答上述问题。

    运用产业经济学的理论，参照香港与新加坡的经验，先进与系统的都市旅游产业政策体系一般应包括：认识都市旅游产业政策制定的理论依据；明确都市旅游产业政策制定的目标；确定都市旅游产业政策的对象与需要完成的任务；提出都市旅游产业政策的手段与措施；建立都市旅游产业政策决策、实施与评估和调整的机构与程序。

    1.认识都市旅游产业政策制定的理论依据
    香港与新加坡的经验是：都市旅游产业政策体系的构建首先需要认识都市旅游产业政策制定的理论依据。都市旅游产业政策制定的理论依据，就是都市旅游产业在都市经济发展中的地位。地位评价的主要指标是都市旅游业对国内生产总值的贡献量与对就业的带动量。如果地位高，支持政策就强，反之，支持政策就弱。旅游业是香港城市经济发展的四大支柱产业之一。在新加坡，旅游业被确定为像高新技术产业一样的具有高附加价值的创意产业。因此，香港和新加坡都给予了都市旅游发展强有力的产业政策支持。

    2.明确都市旅游产业政策制定的目标
    香港与新加坡的经验是：都市旅游产业政策的制定应该具有明确的目标导向。香港旅游发展产业政策制定的目标导向是：要将香港建成世界亚太地区的休闲与商务胜地。这意味着，香港旅游发展的产业政策在亚太地区应该是先进的和具有竞争力的。新加坡旅游产业政策制定的目标导向是：要将新加坡建设成为世界级的旅游目的地、商务会展中心和地区旅游的枢纽。因此，新加坡制定了支持开发与马来西亚、印度尼西亚互补衔接性旅游线路的政策。

    3.确定都市旅游产业政策的对象与任务
    香港的经验是：在都市旅游发展的不同阶段，会出现不同的发展机会、面临不同的竞争挑战与需要解决不同的瓶颈问题，因此，都市旅游产业政策的制定需要关注不同的对象与完成不同的任务。

    例如，香港旅游业发展可以分为萌芽阶段、起步阶段、高速发展阶段、稳定发展阶段和发展新阶段。（1）在二战前的萌芽阶段，香港旅游业处于自发发展状态。（2）在20世纪50年代的起步阶段，香港进行了旅游发展的法律政策建设。1955年，香港政府成立了“发展旅游事业委员会”，又颁布了旅游条例。1957年设立了“香港旅游协会”，负责香港旅游业产品开发与推广。（3）在20世纪60年代到90年代的高速发展阶段，香港政府关注改善旅游环境，加快机场、码头、道路等基础设施建设，兴建高等级酒店和休闲住宿设施，同时新建和改建大批旅游景点，并开始逐渐在海外市场进行香港旅游的推广和宣传。（4）在20世纪90 年代至本世纪初的稳定发展阶段，为增加新的客源，特别是扭转1997年由“东南亚金融危机”产生的游客人数下降的趋势，香港旅游发展局于2001年推出全球旅游推广计划，香港政府于2002年说服中国内地政府取消香港游的配额，并在2003年推出大陆一些城市的居民赴港“个人游”的政策，大大增加了香港的客源量。（5）在2005 年以后的发展新阶段，香港政府计划通过资助开发大型旅游项目来实现产品的更新换代，推动香港旅游业持续快速发展。由香港政府资助开发的迪斯尼乐园已于2005年9月开业，香港湿地公园和东涌吊车于2006年建成。香港旅游发展局2006年又组织了“精彩香港旅游年”的推广活动。

    4.提出都市旅游产业政策的手段与措施
    香港提出并采用的旅游产业政策的手段与措施如下：

    （1）香港旅游业发展的综合性轨制政策，由香港立法会负责制定、修改与废除。

    （2）香港政府资助旅游吸引物的开发政策。以香港迪斯尼乐园为例， 该项目投资约数百亿元，除交通、土地等费用外，主题公园本身建设耗资约66亿港元，其中香港特区政府占57％的股份。此外，香港政府在亚洲国际博物馆、湿地公园和东涌吊车等项目上也投入数亿元资金，支持香港旅游产品的开发与更新。

    （3）香港客源市场的推广政策，包括免签证政策（全世界约有170个国家和地区的居民可免签证到香港旅游7天到6个月不等）、使我国中央政府与香港特别行政区政府同时取消内地到香港旅游的配额限制、实施“个人游政策”和香港旅游年推广政策。

    （4）香港旅游信息服务政策。旅游信息服务包括：在全世界主要客源地设立13个办事处与8个代办机构，香港旅游发展局还专设“旅游网”，包括“discoverhongkong.com”，为游客提供最新咨询。设立游客咨询及服务中心、旅游热线，而且在大型国际会议和展览现场设置咨询服务台来处理大量的游客咨询。在中国内地游客不断增加情况下，香港旅游发展局2003年在罗湖口岸增设旅客咨询及服务中心，还在有些入境口岸、酒店、购物中心及旅游景点等上百个场所设置自助旅游资料架。

    （5）香港的城市公共交通政策。为了保障交通的安全性、可靠性、 环保性和高效性，以优先发展铁路作为发展公共交通系统的重点，同时也大力发展公交车。政府在汽车上牌、保险、停车和加油等各方面出台一系列优惠政策支持公交车，同时采取措施限制私家车的使用。

    （6）香港保障游客与旅行社利益的政策。1978年香港旅游业议会正式成立。它的工作目标是维持旅游业的高专业化水平，并且保障旅游业者与出入境游客双方的利益。从2002年11月起，按被修订的《旅行代理商条例》，所有在香港经营出境游和入境游业务的旅行代理商，都必须领取旅行代理商牌照。而领取牌照的必要条件就是要先成为旅游业议会会员。通过这一政策可以把香港经营出入境业务的旅行代理商纳入行业协会的管理范围。2002年2月开始，旅游业议会对游客推行“14 天百分百退款保证计划”，并且设立投诉机构，以确保游客在香港合理的消费利益。此外，旅游业议会也规定会员旅行社不得向入境游客收取离团费、年龄差别费及职业附加费等。在保障游客和旅行社利益方面，旅游业议会也通过设立“旅游业赔偿基金”和“旅游团意外紧急援助基金计划”来给予支持。1988年香港政府颁布了《1988年旅行代理商条例》，正式设立“香港旅游业议会赔偿基金”，规定旅行社组织游客出外旅游时必须在给游客的发票或收据上加盖旅游业议会制作的印花，由旅游业议会对旅行社的经营进行监督，同时旅行社要向旅游业议会缴付团费1％的印花费，其中50％注入赔偿基金。遇到旅行社破产、倒闭时，按照相关条款，受影响的游客可以从基金中获得70％团费的补偿。随着香港旅游业议会收取印花费积累的旅游业赔偿基金不断增加，香港政府多次下调印花费率，并且上调损失补偿率。目前，法律规定的印花费率降至0.3％，而损失补偿率增至团费的90％。另外，法律规定收取的50％印花费作为旅游业议会的管理费，支付日常开支和员工工资，可以为旅游业议会更好地开展日常工作提供资金保障。1996年，旅游业议会又推出“旅游团意外紧急援助基金计划”，为参加出外旅游的旅行团游客意外伤亡提供紧急援助，最高金额达18万港元，并将收取的印花费部分用于旅行团队出外旅游发生意外的援助。这样做既减轻了旅行社的风险，也最大限度地保护了游客的利益。

    （7）香港旅游业的人力资源培育政策。2001 年香港旅游事务署针对青少年推出名为“好客文化遍香江”的全港性公众教育活动，并于2003年继续推行。同时香港旅游事务署还与香港青年协会合办香港青年大使计划，培训青年领袖成为接待游客的青年大使。2003年，香港政府为旅游发展局专项拨款4000万港元，实施旅游业英才实习计划。在进一步提升香港好客文化的同时，为有志投身旅游业的人士提供在第一线工作的实习机会和经验。

    （8）香港旅游业的环境保护政策。 香港政府成立跨部门的绿化委员会实施绿化计划，推行强制性的产品责任制，坚持对污染环境者实施“污染者自付”的原则。

    5.建立都市旅游产业政策决策、实施与评估和调整的机构与程序
    香港的经验是：香港立法会负责制定旅游立法——建立旅游法律规制，香港旅游事务署代表香港政府制定、落实、评估与调整旅游产业政策，香港旅游业议会、香港饭店协会、香港展览会议业协会等民间行业协会等代表香港旅游业者实施、评估与反馈旅游产业政策，香港旅游发展局专门实施、评估与反馈香港旅游推广领域的产业发展政策。

    从历史发展考察，20世纪50年代，香港立法会颁布旅游业条例，香港政府设立香港旅游协会，开始积极支持香港旅游业的发展。目前，香港旅游产业政策管理已经形成以下三大层次。

    第一层次是香港政府辖下的香港旅游事务署，成立于1999年5月， 隶属于经济发展及劳工局，由旅游事务专员掌管。它主要负责制定和统筹落实各项促进旅游业发展的产业政策和计划。该署同时负责领导和协调其他政府决策局和部门，推行对旅游业有积极影响的政策和措施。

    第二层次是香港半官方机构香港旅游发展局，主要负责实施香港旅游的海内外市场推广政策，从展示传统文化、观光、美食和大型活动等方面推广香港。

    第三层次是香港旅游业议会、香港饭店协会、香港展览会议业协会等民间行业协会，实施旅游法律和政策，同时又代表旅游经营者与香港立法会和政府管理机构协商，对旅游法规与产业政策实施情况进行评估反馈。例如香港旅游业议会有8 个隶属的分会，约1,400家会员旅行社，还有理事会、上诉委员会、10多个专业委员会和议会办事处组成。旅游业议会在推行旅游产业政策之前，会先咨询有关专业委员会，然后由理事会做出决定，再由议会办事处执行。

    五、我国都市旅游产业政策体系的构建与完善

    事实上，我国已经存在不少都市旅游发展的产业政策，只是比较零散，还未形成系统。另外，由于我们对都市旅游产业地位的认识不足，导致在发展都市旅游产业政策目标、产业政策手段与措施等方面尚不完善。因此，有必要对我国都市旅游产业政策体系的构建与完善两个方面提出改进建议。

    1.构建我国都市旅游产业政策体系的建议
    运用产业经济学的理论分析，依据浦东新区与上海都市旅游产业政策存在问题及香港与新加坡的成功经验，我国都市旅游产业政策体系的构建至少应包括下列5个方面的内容：（1）都市旅游产业政策制定的理论依据；（2）都市旅游产业政策制定的目标；（3）都市旅游产业政策的对象与任务；（4）都市旅游产业政策的手段与措施，可以从引导与影响旅游需求的政策、引导与影响旅游供给的政策与规范市场主体行为的规制三方面设计；（5）都市旅游产业政策决策、实施与评估和调整的机构与程序。

    2.完善我国都市旅游产业政策体系的建议
    我国政府、上海市政府与浦东新区政府，在完善旅游产业发展政策时，首先需要充分认识都市旅游产业的地位。按照产业经济学的理论，经济发展可以分为3个阶段。第一阶段是前工业化社会，这一阶段是以农业经济为主，人们的生活目标是维持温饱。第二阶段是工业化社会，这一阶段是以工业经济为主，人们的生活目标是追求更多的物质产品。第三阶段是后工业化社会，这一阶段是以服务经济为主，主要包括教育产业、健康产业与娱乐旅游产业，人们的生活目标是追求高品质的生活[5]。参照国际经验，我国政府可以在国家综合改革试点的浦东新区，将旅游业及与旅游业密切相关的电影娱乐业、文化艺术创意业、教育和医疗产业的地位调整到与发展高科技产业同等重要的地位，给予政策支持。实际上它们都属于以知识为资本的具有高附加值的新兴产业。浦东作为上海发展现代服务业的重要集聚区，应该在这方面建立试点，并按照都市旅游产业政策体系所涵盖的主要内容完善旅游产业政策体系，为上海与全国提供示范作用。

    其次，必须向新加坡学习，完善产业政策的手段与措施。依据公共经济学理论[6]，政府应对产生显著外部经济效应的都市旅游产品开发、推广和客源招等的活动给予资助。例如，新加坡制定了旅游发展的财政资助计划。对公司发展新的世界级旅游产品，举行世界级的节事活动，举办高等级的国际性的行业协会会议，可按项目成本申请资助。又如，新加坡政府推出入境旅游促销的双倍税收减免计划，鼓励新加坡旅游企业参与新加坡旅游局支持的海外商业展销会，促进新加坡入境旅游业的发展。对符合条件的公司，在其纳税额度中扣除因参与海外商业展览而产生的相应支出的两倍的款项。

    事实上，我国旅游业以及与旅游业相关的电影娱乐业、文化艺术创意业、教育和医疗业等已面临国际市场的进口冲击，处在进口替代与培育自主知识产权和出口创新能力的重要的发展新阶段。但是，目前在我国，对这些产业实施进口替代与培育自主知识产权和出口创新能力政策的重要性还未得到普遍认同。另外，对这些产业实施进口替代与培育自主知识产权和出口创新能力政策也具有一定的复杂性与探索性。但是，世界发达国家与地区已经在这方面提供了十分成功的经验，值得我们学习、借鉴和不断完善我国都市旅游的产业政策。

    注释：
    ① 本文是在作者参加《上海市浦东新区旅游综合配套改革》课题调查工作基础上的研究成果。上海市浦东新区是国务院批准的我国综合改革试点区，它的旅游核心行业——旅游饭店、旅行社与旅游景区（点）要占上海的三分之一，会展经济与邮轮经济也比较发达，因此，浦东新区的都市旅游是上海都市旅游发展的一个典型，而上海都市旅游又是全国都市旅游发展的一个典型。在上述基础上研究我国都市旅游发展的产业政策具有普遍意义。