[摘 要]近年来,随着市场的发展,地方政府在改革政府投资项目建设的实施中开始采用了一种新模式——代建制。文章以代建单位的组建和选择模式为出发点,分析了代建制近年来在其发展过程中所出现的弊病,并以此提出了对策,以求充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势,给项目建设带来益处。

　　[关键词]代建制;政府投资项目;代建单位的选择;权力租金
　　
　　长期以来,许多地方政府对所投资的建设项目一般都采用由使用单位设立一个临时机构来管理的模式。随着项目通过各项审批后,设计和建造商的重心就转向了使用人,政府投资人对项目实施过程的监管被明显弱化,进而导致超标准、超规模、超预算、拖工期成为常见现象。近年来,随着市场的发展、社会的进步,地方政府在改革政府投资项目建设的实施中也涌现了各种创新模式,“代建制”就是其中相对比较先进的一种。
　　
　　1 代建制发展的意义
　　
　　“代建制”即投资人利用国家非经营性政府投资,委托以赢利为目的的招标公司,选择专业化的项目建设单位负责落实国家投资的建设项目实施,管理项目投资,质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。

　　在我国,从1993年开始福建省厦门市就通过采用招标或直接委托等方式,将一些政府投资的建设项目委托给一些有实力的专业公司,并在改革中不断地对这种方法加以完善,逐步发展成为现在的项目代建制度。实施代建制通过市场招标选择项目代建人,即政府投资人从市场采购项目管理服务资源,这样既落实了政府投资人对项目监管的深度和力度,提高了政府投资项目的管理水平,又能使政府的项目管理朝着市场化的方向转变,规范了政府自身投资行为,遵循市场规则。
　　
　　2 代建制发展现状及所存在的问题
　　
　　随着代建的不断推广,其在市场运行中所出现的种种问题也不得不引起我们的注意。笔者将以代建单位的选择模式为出发点,分析其弊病的所在。

　　现阶段,政府投资项目代建单位的组件或选定主要有两种方式:选择社会中介性质的项目管理公司和组建常设的事业单位性质的建设管理机构。

　　(1)选择社会中介性质的项目管理公司。具体包括两种方式:一是短名单或有限选定代建机构的方式;二是通过公开招标或招募方式选定代建单位。以此种方式选定的代建机构均为以赢利为主要目的的经济实体,因而它们为政府把关和节约项目投资的动力“天然不足”。

　　(2)组建常设的事业单位性质的建设管理机构。从一些事业单位性质的建管机构隶属关系看,这些机构有的隶属政府投资主管部门,有的隶属政府建设主管部门,有的是独立于投资、建设主管部门的政府直属事业机构,但它们都是非营利性机构,政府可直接核定其事业经费,从而减少项目建设管理费支出。并由其作为政府投资项目建设实施阶段的责任主体集中统一建设项目,从根本上解决了长期以来政府投资项目建设单位特别是工程发包方分散的问题。

　　目前我国大多是通过组建常设事业单位性质的建设管理机构来代表政府行使业主职能和项目管理职能。笔者认为,出现此种情况,除了上述分析的代建单位性质、特点是其部分原因之外,还主要是因为我国专业化工程管理公司的市场发育尚不健全,现有的代建公司在承担大型基础设施建设项目时,往往不具备承担法人责任的经济能力;再者代建的实行往往会涉及政府放权所带来的利益再分配问题。代建单位在履行基本建设程序过程中需要办理的各种审批手续,都必须根据政府主管部门的要求以使用单位的名义来办理。这样,在此种模式下,代建单位也很难摆脱使用单位的影响而真正对出资人负责。

　　(3)除了上述分析的情况之外,现阶段很少有将代建制项目纳入到各地的政府采购中心,通过公开透明、充分竞争、集中采购的方式进行的。因此,代建制很难避免“权力租金”。根据实践,代建制项目往往是个别“供应商”从权力主体手中获得的,“采购人” 并没有通过信息披露就直接将手中的项目委托给“信得过”的“供应商”。面对有限的资源,在供应商竞争如林的世界,只有与设租人进行“权力租金”的交易才能够获得垄断利润。在法律监督机制存在着缺位的情况下,在分散采购、权力不受拘束的情况下,在信息不对称、不透明的情形下,在公共采购信息仅仅掌握在某个权力主体手中的时候,“权力租金”及其所存在的腐败都是不可避免的。

　　因此,在权力部门利益的影响下,没有一部代建制法律来保驾护航并上升为国家行为,是不能彻底推行好这项制度的。
　　
　　3 代建制需要不断改善
　　
　　综上,笔者认为,代建制的形式是一个新生事物,并非工程建设管理的唯一模式,在实践中还需要不断地完善和改进。针对上述分析的种种问题,笔者提出了几点看法。

　　(1) 公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位,用经济合同来约束项目代建单位,执行合同代建任务,享受应有的权利,同时也承担相应的义务。

　　(2) 代建制应以政府委托独立中介机构和实行全程代建管理为终极目标。代建单位可以从项目设计阶段入手对投资人负责,防止项目使用单位在初始设计上提高标准和建设规模,从源头上防止项目建设中的铺张浪费和华而不实。

　　(3) 加强代建的行业管理。代建制度的建立要从实施代建制度的背景和法律环境、理论可行性和实施步骤、实施的控制手段等方面做系统的考虑。

　　(4) 关于代建的法律法规有待健全。从代建制的构成要素来看,不论是采购主体、资金来源,还是采购对象,代建制项目都属于《政府采购法》所规范的范围,属于现行法律效力范围。诚然,若能尽快制定一项专属法律来对其有所规范,就再好不过了。

　　(5) 抓住商机才能进入市场。商机也是挑战,因为政府投资人需要代建企业提供全过程项目管理服务,而目前我国具备这种服务能力的项目管理企业很少。为了解决此种困境,中小型工程咨询企业可采用优势互补、联合投标的方式进入委托代建市场。对于大型工程咨询企业来说,则应注重能力的拓展,尽快具备全过程项目管理服务的能力,而不是单纯提供项目前阶段的咨询服务,或单纯提供施工阶段的工程建立,进而形成全程项目管理服务的竞争能力。

　　任何一种模式都有其自身的缺点,然而,随着市场的发展及要求,它们都会被不断地完善,甚至被新模式所取代。工程项目管理实行代建后,代建单位作为项目建设的管理主体,可以充分发挥其社会化、职业化、商业化的优势,给项目建设带来益处。
　　
　　参考文献:

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　　[2]韦芳.我国政府投资项目推行代建制的发展对策研究[J].北方经济,2008(1):38-39.

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