商业活动的基本职能是媒介商品交换和平衡市场供求。而商业要真正在社会经济活动中履行其职能，发挥积极作用，就必须以商品流通活动的有序性为前提。即承担这些职能的商业企业的一切活动都能以确保商流、物流、信息流的畅通为目标，并通过有序的商业行为，在交易成本合理的基础上予以实现。但由于庞大的市场规模，多变的市场需求，复杂的市场环境，以及商业企业自身利益同社会利益之间所存在的矛盾，往往使得商品流通活动的有序性不可能自然地得到保证，而必须通过一定的管理活动来促使其由无序走向有序。

    80年代以来的商品流通体制改革，打破了国有商业系统垄断性经营的局面，出现了多主体、多渠道、多方位的流通格局，社会化大商业得到了前所未有的发展，大大促进了市场的繁荣和社会经济的发展。但由于原计划经济条件下的商业管理体制和模式已无法对社会化的大商业实施有效的管理，商业活动的无序性也就随之增加。其主要表现为：由于缺乏统一管理，导致“政出多门”，产生了不公平的商业竞争；缺乏统一管理，还形成了不少管理上的漏洞，使不正当的商业行为有机可乘；缺乏统一管理，难以进行全社会的商业统计，使商业信息不能得到及时准确的反映；缺乏统一管理，对社会商业的发展规模结构也难以全面控制，从而造成了社会商业成本的提高和社会资源的浪费。这说明随着社会化大商业的发展，若没有相应的商业管理体制和管理方法来确保其有序地进行，那么其在促进社会经济发展的同时，也会对社会经济带来重大的损失。

    近年来，各地区在商业管理体制的改革方面已进行了一系列的探索。总的来看，主要表现在两个方面。一方面是原商业系统内部管理体制的改革，其主要解决的是政企不分的行政管理同独立企业的自主经营之间的矛盾；另一方面是对于社会化大商业进行统一管理的探索，其主要解决的是各系统的分散管理与建立国内统一市场之间的矛盾。两方面的改革所围绕的总体目标是企图建立一个既有利于促进全社会所有商业企业独立经营，公平竞争，又能维持社会商业活动有序进行，健康发展的商业管理体制。这些改革虽然已经在一定程度上改变了原管理体制政企不分、管理混乱的状况，但是并未从根本上解决对社会化大商业真正实施统一管理的问题。其原因在于已有的改革未从根本上解决计划经济条件下所形成的各系统对系统内企业严密的行政控制和系统之间在管理上严重的行政分割的状况。

    一

    首先，就原商业系统内部管理体制的改革而言，虽然实行了行政局的撤并和行政性公司的转轨，但政府对企业的行政管理方式尚未有根本的改变。由于市场调控机制还不完善，政府对企业的大多数调控措施，仍需要通过一定的行政系统层层下达，逐渐传递到企业。不少商业公司转轨后其行政职能并未完全消除，有的只是换了一下牌子；一些行政局名亡实存，仍以集团公司之类的形式在发挥着行政管理的作用。每个企业总有一个必须唯命是从的上级，企业的所有行为仍主要以其上级的指示为准。社会综合管理职能部门对于企业的影响，相对于其行政系统的影响而言仍然很小。在这样的情况下，政企不分的行政管理状态是无法根本改变的。其次，就社会商业统一管理而言，更是相距甚远。因为各个系统中的商业企业也都有自己必须唯命是从的上级，不管授权于哪个部门来统管社会商业，只要系统行政管理的架构不改变，其对于其他系统中商业企业的影响将远不如这些企业所属系统上级主管部门的影响。所以，虽然一些地方已明确由当地的商业行政管理部门来统管社会商业，但实际上仍然是以各系统的分散管理为主，以系统分割为特征的多头管理商业的现象并没有完全解决。

    从管理模式的角度研究，出现以上情况的根本原因在于我国管理体制的基本模式——以主体管理为重心的系统管理模式没有得到改变。在这种管理模式中，任何企业都归属于一个行政管理系统，它的所有行为都受到这一行政系统的管束，而其他系统则不可能对该系统中的企业行为进行管理。在社会化大商业的情况下，不少系统的商业企业，其经商行为实际上已同其所属的系统（如工业、农业、教育、卫生、军队等）在行业上不相一致，但其行为却仍然要受到本系统的行政管束，而不容其他系统插手。就商业系统内部的企业而言，在这样的系统管理模式下，由于其必然要接受上级行政部门的直接管束，也很难真正有独立的经营自主权。这样的管理模式不改变，统一的商业管理体制的建立和完善将是一句空话。

   二

    根据以上分析，在商业管理体制的改革中似乎应更重视管理活动的另一种模式——以行为管理为重心的社会管理模式。这种模式强调通过一定社会职能部门（如工商行政、审计、物价、质检、税务等部门）对社会上所有企业的同类行为（如商业行为），通过统一的法规体系来实行横向的控制和管理。同一企业的不同行为可能会接受来自不同方面的管理。在这种类型的管理活动中，企业的系统属性不是很重要，但企业的行为性属性相当重要。从这一模式出发，政府的商业主管部门管理的主要不是商业企业而是商业行为，是从属于社会各系统的商业企业的商业行为。商业主管部门作为政府调控社会经济活动的载体之一，对全社会的商业行为实行统一的管理和调控。在这种以行为管理为重心的社会管理模式中，从企业的角度讲管理是多元化的，企业不同的经营行为将接受不同政府主管部门的管理，从政府的角度讲管理则是全方位的，其对每一种经营行为的管理面都将是覆盖全社会的。在市场经济条件下，企业一般以资产为中心开展经营，从而使其经营行为越来越突破行业的限制，而发展为多角化经营，企业的行业界线也将日益淡化。在这样的情况下，以主体管理为重心的系统管理显然不适应市场经济的客观要求，而必然会走向以行为管理为重心的社会管理。

    从我国深圳市的经济管理体制中可以看到这种以行为管理为重心的社会模式的情形。如深圳市的贸易发展局是市政府主管全市商业、外贸和旅游行业的职能部门，但其并不对企业进行任何直接的控制和管理。其主要职能是：对全市内外贸和旅游业进行统筹规划，管理协调，检查监督，服务指导。具体负责制定有关的法规政策，编制有关的发展规划，参与有关的项目审批和进行必要的组织协调。其管理的覆盖面是全社会的，然而管理的对象却只是企业中同商贸旅游有关的行为。深圳的做法在一定程度上体现了市场经济和国际通行的要求。在实行市场经济体制的国家中，企业一般没有系统行政主管部门，而其行为则依法受到各有关部门的调控和管理。

    当然，实行以行为管理为重心的社会管理必须以企业成为真正独立自主的现代企业和建立完善的市场调控体系为前提。在这些条件尚不具备的情况下，必要的系统管理还是不可缺的。因此要建立和完善适应市场经济的商业管理体制必须同现代企业制度的建设以及市场调控体系和行业协会的建设同步进行，这样才能有效地对全社会的商业活动实行全面管理，使其由无序发展为有序。

    三

    建立和完善商业管理体制的总体指导思想应是：逐步弱化以主体管理为重心的系统管理，而逐步强化以行为管理为重心的社会管理。因为：首先，商业活动已不再为国有商业所垄断而发展为全社会的活动。在非商业系统内也出现了专门从事商品流通活动的商业企业和商业行为。其次，原商业行政管理机构事实上只能对系统内的商业企业实施管理职能。而非商业系统的商业企业因都有自己的系统归属而主要接受本系统的行政管理，从而使全社会的商业活动出现系统分割，分散管理的无序状态。再次，以主体管理为重心的系统管理不仅不能从根本上改变全社会商业管理的分散无序状态，而且因主要以行政性的直接干预为手段，所以也难以解决政企不分的状况，从而使企业的经营活动的仍然受到限制。

    新型的商业管理体制的建立应求达到以下一些目标：（1 ）商业行政管理机构必须能对全社会的商业活动实施有效的管理。（2 ）任何企业的商业活动不再因受到其行政系统的管束而游离于商业行政管理机构的管理范围之外。（3 ）商业行政管理机构应以企业的行为管理（包括对非商业企业的商业行为管理）为主，而不是直接对企业本身进行管理。其主要职能应当是对所有企业的商业行为实施统一规划、政策调控、间接管理和行政监督，以确保国内市场的统一性和有序性。（4 ）商业管理体制的改革能同现代企业制度的建设以及市场调控体系的建立相互配套，溶为一体，共同形成适应市场经济发展的社会经济管理体系。

    新型的商业管理体制并不仅仅是建立一些行政管理机构。要真正形成以行为管理为重心的社会管理，新型的管理体制应当是由行政管理、法规管理、经济管理和行业自律管理等系统相配套而组成的社会管理系统。

    1.行政管理系统。建立一套从中央到地方分层设置的商业行政管理机构，其基本职能应是：对全社会的商业活动进行总体规划；制定适应于所有商业企业和商业行为的统一政策；掌握全社会商业活动实施调控所必要的审批手段；对全社会的商业活动实施行政监督，并运用各种间接调控手段实施间接管理；对与市场稳定和发展有关的商业投资、网点布局、商品储备的地区间物资调拨等问题进行决策和控制；组织海内外或地区间的商贸交流活动；组织商业企业及其行为的示范和经验交流活动；组织商业高层经营管理人员的各类培训；为商业企业提供各类信息和咨询服务；参与各级政府有关市场和商品流通活动的重大决策，并同其他管理机构相互协调，共同实施对市场和商品流通活动的宏观调控。国内贸易部及各地区的财贸办公室或商业管理委员会经过一定的职能转换，将可能成为这样的商业行政管理机构。

    2.法规管理系统。建立一套同商业行政管理机构相对应的商业法规管理机构，其主要职能是：负责商业企业的注册登记，并依法保护所有商业企业的合法权益和合法经营行为；制定和贯彻适应于所有商业企业和商业行为的统一法规；监督所有商业企业和商业行为，对商业纠纷依法实行调解和仲裁，对违法行为则依法实行制裁；加强对所有商业企业的社会审计活动；对海内外商业法规和政策进行必要的衔接和协调，以维护我国商业企业在国际贸易中的合法权益。这一法规管理系统将主要由社会综合管理职能部门以及公检法各部门所构成。现在工商行政管理局应强化其法规管理职能，而将市场行政管理职能移交给商业行政管理机构。此外应加强审计部门和质检部门对企业及其行为的依法管理权限，使其同工商行政管理局一起，形成对商业企业及其行为的法规管理系统，把全社会的商业活动纳入法制管理的轨道。

    3.经济管理系统。通过强化从中央到地方各种宏观调控部门的杠杆调控职能来形成对所有商业企业和商业行为的经济调控体系。如通过政府采购、储存、抛售机构对市场的调控来影响企业的经营行为；通过税务、物价、财政和金融机构的税负、价格监督、财政津贴、利率和货币发行等手段来调节企业的经营行为等。经济管理系统的建立关键在于形成一套有效的调控机制，使各经济管理部门的调控手段能够对企业的行为产生有效的影响。

    4.行业自律系统。充分发挥行业协会的作用，通过建立大类产品型、规模型、经营方式型、所有制型、地区型等的行业协会来加强对行业内产品的工商贸、产供销行为的自律管理。行业协会的基本职能应当是：贯彻政府的有关政策法规，促使全行业的健康发展；制定行业自律规则，保护正当经营；制止不正当竞争和不道德的经营行为，维护行业内各企业的共同利益；协调行业利益和社会利益之间的矛盾，在维护社会整体利益的前提下，争取行业的自身利益；进行行业内的互助和协作，开展同业拆借和同业救济，促使行业内各企业的共同发展；在国家经济发展总体规划的指导下，制定行业发展规划，并组织全行业中的企业共同予以实施；进行行业内专业技术方面的交流和培训，并进行专业技术的研究和开发；受政府委托，对行业内的产品和经营活动实施检测和监督，以保护行业经营活动的正常开展；业内统计；代表行业或企业与政府对话，维护企业的合法权益。行业协会是政府和企业之间的民间的中介组织，它的建立运行可在一定程度上协助政府实施对企业的直接管理职能，虽然在目前情况下还不可能做到。然而不容忽视的是，在市场经济条件下，行业组织的群体制约力量确实有可能对行业内的个别企业产生很大的影响，甚至有可能超过政府部门行政管理的影响，在建立大商业管理体制的过程中，行业协会的自律管理是不应忽视的。

    总之，大商业管理体制应当是这样一种以行政管理机构对全社会商业行为的管理为主体，与法规管理和经济管理相配套，并以行业自律为基础的社会商业管理系统。

    在商业管理转向以行为管理为主的同时，对企业主体的管理就必须实行现代企业制度和建立国资管理机构的方式来实现，这实质上意味着政府对企业的产权管理和经营管理分开，这是从根本上实现政企分离的重要途径。