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高艺林:国有企业转制后国有资产流失现象分析及对策研究
来源:本站原创 发布时间:2005-10-15 点击数:


    一、国有企业转制后国有资产流失现象及其原因

    当前,一些国有企业改造成为多元化投资的企业之后,依然在一定程度和范围内存在着国有资产流失现象。转制后国有资产流失现象既来自转制企业,也来自与这些转制企业相关联的国有企业——多数是这些转制企业原所属的母体企业,或原国有企业转制分离出新体后遗留的未转制的经济实体。这种流失现象通常是在国有资产、国有股权的使用、分配、交易过程中发生。

    (一)国有企业转制后国有资产流失的三种方式

    1.通过使用过程所造成的流失。以转制企业无偿或低成本地使用国有资产为主要特征,这是一种最常见的形式,通常以下述方式出现:

    一是低成本使用国有资产。转制企业使用国有资产未交纳相应的占用费;或以明显的低价租赁国有资产(物业),再按市场价格租出,转制企业从中得到巨额差价收益。

    二是低成本使用国有资金。如转制企业的股东向国有企业贷款回购国有企业产权(股权)时,未交纳相应的利息;一些国有企业资金与转制企业的资金混用,实际上转制企业从中无偿使用大量国有资金。

    三是转制企业通过使用国有资产(资金),让国有企业继续承担转制企业的经营风险。由于不少中小型企业转制后自有资金短缺,企业运营所需的大量资金仍要依赖与之相关联的国有企业,或由国有企业为其银行贷款提供担保。但一些转制企业向国有企业借款缺乏相应的资产担保甚至没有担保,使国有企业实际上仍然对转制企业的生产经营负无限责任。特别是不少企业转制后因帐面利润少或利润全额用于分配,企业无积累或积累极少,只能维系简单再生产,缺乏扩大再生产的能力,占用国有资金开展经营业务的状况在相当一段时期内难以扭转。一旦出现重大经营失误,转制企业少量的注册资本根本不足以抵偿损失,国有资金将直接承受借款无法收回的风险。
   
    2.通过分配过程所导致的流失。主要是反映在转制企业的收益分配上,国有股份没有分到企业收益的应有份额。在一些转制企业的股本构成中,非国有股东占大股,但其购买转制企业股权的资金分几年支付,其初期实际投入的资金只有应付股本金额的几分之一,却按设定的股本比例参与分红,造成超前分配。这样,初期实际投入股金和资金较多的国有股东的分红所得比投入较少的其他股东要低。几年过后,非国有方便可用初期的少量投入和超前分配利润来不断滚动,最后达到完全购买国有企业大量资产的目的。另一方面,一些企业转制后财务管理欠规范,利润体现不真实,帐面利润少,帐外利润大,国有股份和企业外股东分不到帐外利润,其作为股东的应有权益受到侵害,却一样不能回避转制企业受税务处罚时其作为股东的利益损失。
  
     3.通过交易过程所造成的流失。即通过不规范、不等价的产权交易方式,使国有资产受损,主要表现为在转让转制企业的国有股权或承接非国有股权时使国有方利益受损。如一些转制企业发展势头良好,但未经中介机构重新评估企业的价值,也未经其主管上级或国资管理部门批准,管理层便自行按原价将国有股权出让给其他非国有股东,使国有股份未能获得企业发展所带来的增殖收益,造成国有资产流失。更有甚者,有的转制企业或新投资的企业中无任何国有股份,因经营严重亏损,企业的实际价值已大打折扣,却同样未经评估和批准,便将这些企业的非国有股权按原价甚至溢价转让给国有企业,由国有企业直接承受前者的投资损失。

    由于上述几种方式的国有资产流失现象是在国有企业产权体制改革的特定背景下,并往往以改革过程中大胆探索的名义进行操作,因此带有一定的隐蔽性,而部分国有企业和转制企业的国有资产便这样不知不觉地化为乌有。

    (二)原因分析

    国有企业转制后国有资产继续流失问题的存在,既反映了制度上的缺陷,也反映了实际工作中观念上的误区和具体操作中的存在问题。主要原因来自于以下三个方面:

    一是观念上的误区。各级政府为支持和推进国有企业改革制订了一些优惠政策和扶持措施,在执行过程中一些人对这些政策措施存在片面理解,把国企改革当做部分人的免费午餐,将有关优惠政策和措施不断扩大化,致使国有资产流动变成为国有资产流失,把损害国有资产和国有股权的行为也当做了改革中的一项试验和尝试。观念上的误区直接导致了局部操作上的行为失当。

    二是转制初期国有资产管理体系尚未理顺。在当前推进国有企业体制多元化改造的过程中,相关的对转制企业的国有股权、国有资产的管理制度和管理规范未相应理顺和配套,有关管理机构对国有资产、国有股权的转让、登记等事项的规定不清晰,国资管理各环节缺乏良好的衔接和相互配合,存在明显的漏洞,一些企业甚至可以绕过国有资产(股权)的主管单位和国资部门直接办理国有股权的工商注册登记或变更登记。

    三是原国有企业内部母子公司之间转制进程不同步。普遍情况是大部分子公司已经转制,而母公司的转制进程相对滞后。在同一个公司内部多元化投资企业与尚未转制的国有企业双重体制并存的情况下,一些企业管理者拥有双重身份——既是国有企业的经营者,又是转制企业的股东和经营者,同时管理两类不同性质的企业。经营者两边兼职的状况,使他们有条件、有可能调拨手中所掌握的国有企业的人财物力为转制企业提供无偿服务或低成本的服务。

    二、对策研究

    国有企业转制后继续出现国有资产流失现象,说明了当前在推进国有企业多元化改造的过程中,必须同步加强国有资产管理,尽快建立起科学的国有资产运营、管理、监督体系,防止国有资产的继续流失。

    1.在思想观念上要进一步明确认识,将为支持、促进国有企业转制而实行的各项优惠政策与导致国有资产流失的行为严格区分开来。当前,有关转制过程中的各项优惠政策是各级政府为了促进国有企业加快转制和顺利转制而制订的、有利于社会生产力发展的举措。然而,政策上的优惠总是有一定的界限,在具体的改革过程中应掌握好政策界限,既要落实好有关优惠政策,加快国有企业产权多元化的改革,促进国有资产的合理流动,也要注意和防止国有资产流失。特别是企业转制以后,国有股权、产权、资金与转制企业尽管仍存在一定的经济联系,但在各自的利益上是完全独立的,国有企业与转制企业之间的经济往来必须按照市场经济的要求来进行规范,不能把“优惠政策”无限扩大化,更不能把一些导致国有资产流失的行为继续与改革的优惠政策相混同。

    2.建立和完善国有资产管理制度,加强和规范国有资产的流动管理。包括:明确和落实国有资产管理的范围和权限,规范以国有资产对外投资、担保和资产(股权)转让等行为的管理,明确相关的审批、核准、备案权限与范围。要建立资产交易评估制度,完善产权交易市场,规范产权交易行为。国有资产授权经营公司名册应在各级企业登记机关备案,凡涉及国资产权、股权的登记、变更事项必须首先取得其归口所属的国资部门审批才能办理,从而有效地衔接好国有资产管理各环节的工作,避免出现国资管理上的漏洞。另一方面,要抓紧对遗留的一些不规范的做法予以理顺、清理和补办手续。如对国有企业资金的借出应落实相应的担保手续,补交借用国有资金的利息、使用国有资产的占用费,理顺产权关系和资金关系。

    当前,由于一些地方和行业的国有资产授权经营单位尚未成立,原主管上级单位应担负起转制企业国有资产和国有股权管理的责任。与此同时,国资、财政、税务等部门要加强对转制企业国有资产的监管,促使转制企业财务管理规范化。通过规范管理,在推动国有资产流动的同时,防止国有资产流失。

    3.建立派出国有产权代表制度。对拥有一定国有股权的转制企业派出国有产权代表,进入转制企业董事会,参与转制企业管理和重大投资决策。要明确派出人员的职责,制订相应的考核指标和奖惩办法。产权代表的工资福利应由派出单位发给,其个人报酬的高低要与其管理业绩相挂钩。通过将个人的经济利益与其所派往企业的国有资产收益联系起来,确保派出人员自觉维护国有资产的权益。

    4.妥善解决经营者两边兼职的问题。在加快推进原国有企业母公司进行多元化改造的同时,应尽快和妥善解决同一个人兼任两类不同体制企业经营者所带来的弊端。对已转变身份的原国有企业管理者,要根据其变化后的身份、企业的实际需要等现实情况,来确定其是否作为国有产权代表,或是不再担任国有企业管理者,只作为转制企业的经营管理者发生作用。对确实需要保留双重身份的经营者,应取得代表国资的有关政府部门的许可,并严格按规定的程序运作,以防止利用双重身份所掌握的手中权力无偿、低价使用国有资产,或制造有损于国有股权的关联交易,避免国有资产的流失。

    5.加强对转制企业经营活动的审计监督。国有产权管理方作为转制企业或新组建的多元化投资企业的股东,一方面应避免继续沿用传统的行政方法管理多元化投资的企业,另一方面也要依法行使其作为股东所应有的权利。可采取定期派出审计人员对投资企业的经营活动进行审计,一旦发现问题及时通过董事会或股东大会依照法定程序进行解决,以促使转制企业按照国家的法律法规依法经营,促进财务管理的规范化,维护股东合法权益,防止国有股权受到侵害,防止税务风险的发生。

(注:本文曾在广州市经济社会发展研究中心主办的内部刊物《研究与决策》2001年第12期,以及中国经济类核心期刊《经济与管理研究》2001年第2期刊登)

作者:高艺林  编辑:janncylily
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