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 　德国在商业网点建设中一直奉行自由竞争政策，但上个世纪70年代以来，由于新型业态不断出现，各地竞争加剧，盲目引进大型商业项目时有发生。为此，德国将商业网点规划纳入国土发展规划，加大对商业网点规划力度，还针对大型店铺的特点，出台了一些专项法规，进一步规范其设立和管理。经过二十多年的努力，德国建起了较完善的商业网点规划体系，为保障居民生活、建立富足、稳定的社会做出了贡献。本文从有关法律规定、具体措施、大型店铺审批等方面，介绍德国商业网点建设的做法，并就我国商业网点建设提出了一些建议。

　　一、商业网点规划立法及管理规定

　　(一)通过《国土规划法》对商业网点规划进行统一管理，并在《建筑法典》中对各地政府如何制定建筑指导规划作出具体规定。

　　德国没有颁布商业网点规划的专项国家级法律，而是在《国土规划法》(ROG，Raumordnungsge-setz，1998年1月1日生效)中规定，商业网点建设应符合全国和各州的均衡与可持续发展。该法规定，具有跨地区意义的大型项目、措施应相互协调；社会与经济的发展应与当地生态功能相适应；应适应分散居住的特点，保持商业网络的覆盖率，同时不损害城市的核心商业功能；开发新商业项目时，应充分考虑欧盟有关规定，如不得对鸟类及自然保护区等造成损害。

　1960年颁布实施的《建筑法典》在第1章《城市建筑法》中，对如何制定建筑指导规划(Bauleitplanung)作出具体规定。该法及相关实施法规将建筑用地按用途分为居住建设用地、混合建设用地、工商业建设工地和特殊建设用地，具体可分为居住区、工商业区、核心区、工业区、特殊疗养区、乡村区等十余种类型。

　　联邦交通、建设与住房部负责国土规划法的监督实施，并在各州规划基础上，结合下属的联邦国情与国土规划研究院研究结果，制定全国国土开发指导方案。该部与各州主管部门之间建立了国土规划部长会议机制，定期通报政策信息集中大型情况，并对具有争议的大型项目进行协调。

　　(二)各州制定州规划法，协调该州整体及各地区发展。

　　以面积最大的巴伐利亚州为例，该州先后于1976、1984、1994和 2004年制定规划法(Landespla- nungsgesetz，LPG)，以保障在各地创造同等质量的、高水平的生活及工作条件，不断消除地区间的差异。2004年的规划法首次引入持续性原则和预防性概念，希望通过前瞻性规划，促进生态环境、经济和文化的和谐发展。在此基础上制定了开发方案，其中“工商业和服务业的可持续发展”一章强调指出：保持商业的多样性，建立不同规模、业态的商业企业；建立足够的、靠近居住地点的零售企业，满足居民日常需求、特别是食品需求；建立大型零售场所不得损害该企业所在地区中心城市的商业功能。

　　(三)各地区制定地区发展规划，指导下属市镇具体项目的实

　　德国的州按地域分为若干规划区(Region)，区内县、市、乡镇的规划部门组成地区规划协会(Pla- nungsverb & auml；nde)，制定地区发展计划(Regionalpl & auml；ne)。制定计划的费用由州政府提供，日常经费由会员机构会费承担。地区发展计划对该地区的市镇进行分类，确定哪些城市为中心城市，还对农林业用地、居民区、自然资源维护与开发作出规划。规划由协会最高权力机构——全体大会和下辖专业机构——地区规划委员会以决议形式通过，由该地区所在的专区 (Bezirksregierung)政府公布实施。各县、市、乡镇政府在此框架下，制定建筑指导规划(Bauleitplanung)，对土地按用途进行分类，限定哪些地皮可以用于新建的商业项目。

　　二、商业网点规划的具体措施

　　第一，建立日用品就近供应网络，保障居民的基本生活需求。

　　德国人口地域分布较分散，仅三分之一居住在10万人以上大中城市，60%左右生活在2000至10万人的小城镇，约8%生活在2000人以下的村庄。另外，德国人口年龄结构不断老化，2002年60岁以上人口比例高达24%，机动性较低的人群所占比例越来越高。为适应上述特点，德国将日用品便民化原则作为商业网点规划的重点，通过加强道路、水电供应等配套设施建设，鼓励在人口聚居地建立商业网点，使当地居民在步行距离内可以购买生活必需品，满足日常生活需要。

　　第二，根据各市镇特点及发展前景，地区发展规划将其分为高等中心(Oberzentren)、 中等中心 (Mittelzentren)等，制定统一的商业发展计划。

　　为加强协调、避免相互竞争.德国很多地区制定了综合发展规划。鲁尔区东部的21个城市2000年 5月制定了《鲁尔区东部地区零售业发展方案》，将多特蒙德、波鸿等大城市城市确定为高等中心，其他中小城市为中级或一般性商业中心。被确定为中等或高等中心的规模较大的城市，供应高档次、专业化的商品，拥有文化、休闲等配套设施的大型商业项目，一般引导在高等中心城市实施。小城市、乡镇的商业网点主要向居民提供日常必需品。各城市之间既有一定的竞争，又在商品种类、供应方式上相互补充。

　　第三，将城市按功能划分为工商业区、混合区、工业区、市中心区、村庄区(Dorfgebiet)、居住区、专门区等，小型商业网点可以分布在各区域，大型店铺只能在中心区和专门区域设立。销售面积在700平方米以下的零售场所，只要选址在市政规划允许区域内，可在商业区、工业区、中心区或混合区设立。购物中心、百货商场等大型项目，除市中心区外，只能建在专门设立的购物区。如申请在工商业区建设大型项目，需进行个案审批。销售建材、家具、园艺用品等对销售面积有特殊要求商品的企业，选址可予特殊照顾。

　　第四，大城市划分为不同等级的商业中心，各自承担相应的商业保障任务。

　　德国很多大城市实施中心发展方案(Zentrenkonzept)，以市区为中心，放射状规划商业网点的分布。第三大城市慕尼黑1998年城市发展规划中，将该市商业区分为市中心、城区中心、居民区中心、周边地区中心(Nahbereichzentren)四个等级。周边地区中心负责附近5千至1万居民的日常用品供应，零售面积不少于2000平方米。居民区中心辐射1—3万人，零售面积在5千至 1万平方米，日用品种类更多，中期消费物品种类增多，同时销售一定的长期耐用品。城区中心辐射周边 5万以上居民，零售面积在2-5万平方米之间，业态、种类、档次较齐全，除短期日用品外，主要经营中长期用品。市中心零售场所销售的日用品较少，主要经营较高价位的耐用商品，如电器、鞋、体育用品、装饰品等，既有中小商业企业，也有购物中心、商业街等大型网点。此外，也有专门开辟、适于驾车采购的购物区和商业中心(如奥林匹克购物中心)。

　　第五，努力保持不同业态、产品和服务的多样性及适度竞争，不因规划过度而影响正常竞争。

　　机动车的普及，使德国消费群体的机动性普遍提高。消费者的消费态度更加理性化，购买短期日用品注重价格因素、便利性和能否停车，购买个性化色彩浓厚的中长期耐用消费品时，更重视购物环境、专业咨询以及同类产品性能、价格的比较。为此，德国出现了购物中心、消费者商场、自选商场等大型零售企业选择的业态，连锁超市则普遍为中小企业采用。不同业态零售企业的目标客户群、价格战略、产品战略均不相同，既互相竞争，又相互补充。

　　第六，充分考虑城市特色，开展商业网点规划。

　　保持城市特色是增强城市商业活力的重要因素。德政府十分注重保护古建筑，以次提升城市的历史文化品位，联邦政府与州政府共同实施文物类建筑保护方案，联合出资修缮文物类建筑，并组织古建筑较多的城市，就如何在古建筑内建设商业网点交流经验。另外，德大多数城市以低层建筑为主，为维护城市的整体面貌，禁止在市区内开发高层建筑，新建零售项目也不得突破。

　　三、大型商业网点的特殊管理规定

　　鉴于大型商业项目对基础设施的压力及现有供应网络的竞争，德国从安全标准、审批等方面制定了以下管理规定。

　　第一，销售面积超过一定标准 (多数州为2000平方米)的大型销售场所，应额外满足一系列安全标准。

　　各州制定的《建筑及经营销售场所规定》(Verkaufsstaettenverord— nung)，对大店铺的建筑用材、安全措施等进行规定。主要内容为：墙体应使用不可燃材料；设立一定数量的紧急疏散通道；装备自动灭火装置的网点，第一层营业面积不得超过1万平方米，其他楼层不超过5千平米，未装有该装置的网点，第一层营业面积不超过3千平方米，其他楼层不超过1千5百平方米；应制定禁止吸烟、明火等危险预防措施，设立救生通道、消防通道，指定消防负责人、制定消防规定；设立一定数量的残疾人专用停车位(占总停车位3%以上，但不少于1个)。

　　第二，限定大型店铺占该地区同类产品销售额的最高比例，从而保护中小企业利益，防止大店铺垄断零售市场。

　　七十年代起，德国零售业市场集中度不断提高，中小企业面临严重竞争。从1970年至1990年，销售额在12.5万欧元以下的小企业占销售额比例下降了1／3，数量从27万家降至17.5万家。销售额在500万欧元以上的大型企业数量增加了6倍，达6000家，占销售额比例则上升到58%。

　　为了维护中小企业利益，实现不同规模企业的共同发展，各州纷纷出台规定，限制大型店铺的垄断性发展。巴伐利亚州规定，申请设立的大型店铺，所经销的短期日用品占周边地区市场份额不得超过 25%。其他中长期消费品所占市场份额如下：10万人以下的，不超过消费额的30%，超出10万人以上部分不得超过消费额的15%，在慕尼黑、纽伦堡、奥格斯堡、维尔茨堡等四个被确定为高等中心的城市，中长期消费品所占当地购买力比例不得超过10%。

　　第三，对设立销售面积超过 700平方米的大型店铺进行严格审批，审查是否符合地区发展整体规划。具体程序如下：

　　1、规划单位向所在市镇提出申请，提交项目种类、规模、用地要求、选址原因等文件，并阐明可能产生的环境、基础设施等影响及相应措施。市镇政府通过现场考察、听取陈词等形式，出具书面意见，环保、基础设施等部门或协会参与。对可能影响环境的项目，公众有权了解情况，提出建议。

　　2、向地区规划协会通报，进入国土规划审批程序(Raumord— nungsverfahren)。规划协会初审是否符合规划法，协会的全体大会表决通过。全体大会由所有市镇代表 (一般为县市长或镇长)组成，每个市镇投票权重由居民人数决定，对大城市规定权重上限。

　　3、州最高规划主管部门审议是否符合区域规划要求、与已有项目是否冲突、是否符合环境承受能力。申请在文物类建筑里建立零售场所，必须征得文物部门同意。最高规划部门应在一定期限(一般3个月，最长不超过6个月)完成审理程序。

　　4、通知规划单位及有关市镇审理结果。符合要求的项目可以开工建设，不符合要求的被无限期否决。如使地区规划受到严重危害，属于“不完全符合要求”项目，则被有限期否决，否决适用期不超过2年，适用期内不得开工。

　　四、德国商业网点规划取得的成效

　　由于规划措施得力，德国商业网点进入了比较规范的发展阶段，呈现以下几个特点：

　　(一)整体呈现良性态势，与总人口及居民购买力变化同步发展，有力地保障了民众的需求。

　　从1970年到2004年，德国零售业的总销售面积增长了近三倍，从 3900万平方米增加到1.13亿平方米，人均量由0.7平方米增至1.37平方米。2003年，德零售业(不含机动车、加油站和药店)销售额为3740亿欧元，人均4538欧元，是1970年的三倍多。商品供应水平与居民的购买力实现了同步发展。

　　(二)分散式就近供应网络与城市中心商业功能相结合，避免了城市和乡村的两极化发展。

　　德国建立了完善的就近供应网络，42万多家零售机构中，60%分布在10万人以下的小城镇和乡村，即使在偏僻的乡村，也可以便利地购买日常用品。同时，城市继续保持了在现代商业中的核心地位，未因零售业加大绿地投资、向周边地区转移而受到根本影响。分散性网点与城市中心功能相结合，既有利于减轻城市商品供应压力，同时保证了乡镇地区供应水平和居民较高的生活质量。另外，由于零售业分布较均匀，各地税收较均衡，在一定程度上避免了城市和周边地区的两极分化。

　　(三)较好维护了中小企业与大型店铺的利益，形成了竞争与补充相得益彰的良好关系。

　　通过限制大型店铺的垄断性发展，德国大中小商业企业协调发展，形成了比较合理的规模结构。2001年，共有纳税零售企业428183家(年销售额超过1.75万欧元)，其中销售额1亿欧元以上的332家，占企业总数0.07%，占销售额比例为47.2%；销售额在1千万至1亿之间2100家，占企业数量及销售总额各为0.5%和 11.8%；销售额1百万至1千万之间 43467家，占企业数量及销售总额各为10%和33.0%。销售额不足1百万欧元的，共计382284家，占企业总数的88.6%，占销售额18.0%。

　　(四)不同业态商业企业比例合理、层次分明，现代化流通形式发展迅速。

　　连锁形式的超市、专业商场发展最快，占总销售额比例由1995年的22%提高到2004年的27.8%。其中，实行低价战略的平价食品超市，差价比(采购价与销售价之差占销售价比例)最低，仅为24.1%，以低价保证客源，每平方米年销售额达4459欧元，成为德国就近供应网络的最重要支撑者。自选商场 (5000平米以上)、消费者商场 (1500平米以上)等大型企业青睐的业态发展也很快，1997年，共有 2191这类商场，占销售额为9%，至 2004年该比例升至15%。这些企业以其专业化服务、多样性商品招徕顾客，多数分布在市中心或专门的购物中心区。

　　在上述现代化业态快速发展的同时，传统业态的生存空间受到挤压。百货商场在销售额中所占比例自1990年以来，下降了5个百分点。单个零售企业比例也下降了 3%以上。整体来看，连锁、自选等形式的零售企业比例今后还将进一步增加。